Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (далее - должностное лицо) № АДА от ДД.ММ.ГГГГ ФИО2 как ранее занимавшая должность должностного лица – председателя Комитета по управлению имуществом администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (далее по тексту – ФИО2) привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 15000 рублей.
Не соглашаясь с указанным постановлением, ФИО2 обратилась с жалобой в Петропавловск-Камчатский городской суд, в которой просила постановление должностного лица признать незаконным и отменить. В обоснование жалобы указала, что в соответствии со ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, она могла быть привлечена к ответственности только в период трудовых отношений в должности руководителя Комитета по управлению имуществом администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (позже переименован в Управление экономического развития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа). Вторым нарушением, является безапелляционный вывод в обжалуемом постановлении заинтересованного лица о том, что в соответствии с письмом ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ АД/53812/15 права владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения или водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на праве хозяйственного ведения за унитарными предприятиями закрепляться не могут. Также заинтересованное лицо ссылается на ст. 28.1 Федерального закона № 190-ФЗ «О теплоснабжении». Многочисленная судебная практика РФ высказала в своих решениях однозначную позицию о том, что письма, как документы, не являются правовыми актами, а носят лишь информационный характер; письма не могут быть признаны недействительными и незаконными по решению суда, исходя из их правовой природы - они и не нормативный и не ненормативный акт. В связи с чем, указание в контексте обжалуемого постановления на письмо вышестоящей антимонопольной службы не допустимо. Ссылка в постановлении на нарушение ст. 28.1 . Федерального закона «О теплоснабжении», несостоятельна, поскольку из данной нормы не следует запрета на закрепление имущества, входящего в систему теплоснабжения и водоснабжения и находящегося в государственной или муниципальной собственности на праве хозяйственного ведения за унитарными предприятиями. В указанной норме речь идет о заключаемых договорах, к которым законодатель императивно отнес только договоры аренды или концессионные соглашения. Закрепление имущества на праве хозяйственного ведения не является сделкой (договором), а представляет собой правомочие собственника государственного или муниципального имущества по его закреплению за созданными для решений вопросов государственного или местного значения, унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения. В связи с чем, ст. 28.1 Федерального закона «О теплоснабжении» надлежит рассматривать буквально - договоры вовлечения специального имущества могут быть только двух видов: аренды или концессия. Однако, заинтересованное лицо, ссылаясь на информационный документ (письмо ФАС РФ) расширило диспозицию указанной статьи федерального закона, продлив императивную цепь законодательного запрета, как запрещающую собственнику имущества унитарного предприятия осуществлять свои правомочия, определять объемы и классификацию имущества для его последующего закрепления. Кроме того, наложенный штраф влечет неблагоприятные финансовые последствия, не исключая назначение двойного его размера в случае, если изначальный не будет уплачен в срок.
ФИО2 о времени и месте рассмотрения жалобы извещена, в судебное заседание не явилась.
Защитник ФИО4 поддержала доводы жалобы в полном объеме.
Выслушав ФИО4, проверив материалы дела, доводы жалобы, прихожу к следующему.
Административная ответственность по ч. 1 ст. 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях наступает за действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, влекут наложение административного штрафа.
В силу ч. 1 ст. 15 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту – Федеральный закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
В силу ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, по общему правилу, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.
Согласно материалам дела, ФИО2, являясь на основании распоряжения Главы администрации Петропавловск-Камчатского городского округа №-к от ДД.ММ.ГГГГ председателем Комитета по управлению имуществом Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, путем издания приказа № от ДД.ММ.ГГГГ о передаче в хозяйственное ведение без проведения конкурса и получения письменного согласия антимонопольного комитета, муниципального имущества, предназначенного для услуг по теплоснабжению, передала МУП «Управление механизации и автомобильного транспорта» сети теплоснабжения, протяженностью 23 м по адресу объекта: Камчатский край, г. Петропавловск - Камчатский, <адрес>.
Путем издания приказа № от ДД.ММ.ГГГГ о передаче в хозяйственное ведение без проведения конкурса и получения письменного согласия антимонопольного комитета, муниципального имущества, предназначенного для услуг по теплоснабжению, передала МУП «Управление механизации и автомобильного транспорта» сети теплоснабжения, протяженностью 65 м по адресу объекта: Камчатский край, г. Петропавловск - Камчатский, <адрес>, что является нарушением п. 7 ч. 1 ст. 15 Федерального закона о защите конкуренции.
Решением УФАС по Камчатскому краю №А от ДД.ММ.ГГГГ в действиях Управления экономического развития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа признано нарушение п. 7 ч. 1 ст. 15 Федерального закона о защите конкуренции, выразившееся в передаче МУП «Управление механизации и автомобильного транспорта» в хозяйственное ведение муниципального имущества, предназначенного для оказания услуг по теплоснабжению, без проведения конкурса и без согласования с антимонопольным органом таких действий, что приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Указанные обстоятельства послужили основанием для составления главным специалистом – экспертом отдела правового обеспечения и рекламы Камчатского УФАС России ДД.ММ.ГГГГ в отношении председателя Комитета по управлению имуществом администрации Петропавловск-Камчатского городского округа ФИО2 протокола об административном правонарушении № по ч. 1 ст. 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях и вынесения заместителем руководителя УФАС по Камчатскому краю ДД.ММ.ГГГГ обжалуемого постановления (л.д. 1-7, 10-14).
Факт совершения ФИО2 административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и ее вина, установлена должностным лицом УФАС по Камчатскому краю на основании исследованных при рассмотрении дела доказательств: протокола по делу об административном правонарушении № от ДД.ММ.ГГГГ, решения комиссии УФАС России по Камчатскому краю о признании действий Управления экономического развития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа несоответствующими п. 7 ч. 1 ст. 15 Федерального закона о защите конкуренции.
Должностное лицо УФАС по Камчатскому краю на основании совокупности исследованных при рассмотрении дела доказательств, содержание которых и результаты анализа приведены в постановлении №АДА от ДД.ММ.ГГГГ, пришел к выводу о виновности ФИО2 в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Вместе с тем, обжалуемое постановление нельзя признать законным и обоснованным по причине нарушения должностным лицом УФАС по Камчатскому краю норм процессуального права.
Согласно ч. 1 ст. 1.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
В силу ч. 2 ст. 25.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
В силу ст. 25.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату. Место нахождения юридического лица, его филиала или представительства определяется на основании выписки из единого государственного реестра юридических лиц. Если юридическое лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, ведет дело через представителя, извещение также направляется по месту нахождения (месту жительства) представителя. Если лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, заявило ходатайство о направлении извещений по иному адресу, суд, орган или должностное лицо, в производстве которых находится дело, направляет извещение также по этому адресу. В этом случае извещение считается врученным лицу, участвующему в производстве по делу об административном правонарушении, если извещение доставлено по указанному таким лицом адресу.
Из вышеизложенного, следует, что Кодексом РФ об административных правонарушениях, на должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушения возложена обязанность по извещению лиц привлекаемых к административной ответственности о времени и месте рассмотрения дела.
Как следует из материалов дела, должностным лицом в протоколе об административном правонарушении указано, что рассмотрение дела состоится 25 июля в 11:00 по адресу: Камчатский край, г. Петропавловск-Камчатский, <адрес>.
Указанный протокол был направлен в адрес ФИО2 г. Петропавловск-Камчатский, <адрес>, вместе с тем, материалы дела не содержат сведений о получении ФИО2 указанного протокола с извещением о времени и месте рассмотрения дела.
Также материалы дела не содержат сведений о возврате протокола в адрес УФАС по Камчатскому краю, в связи с истечением срока хранения либо в связи с отказом его получения.
Аналогичным образом ФИО2 извещалась о времени и месте составления протокола.
Из указанного выше следует, что о протокол об административном правонарушении был составлен в отсутствии сведений о получении ФИО2 извещения о времени и месте его составления, а постановление вынесено в отсутствии сведений о получении ФИО2 протокола об административном правонарушении, в котором указано время и место рассмотрения дела.
Следовательно, протокол составлен, а постановление вынесено в отсутствии сведений о надлежащем извещении ФИО2 о составлении протокола и рассмотрении дела.
Также, обжалуемое постановление нельзя признать законным и обоснованным по причине нарушения должностным лицом УФАС по Камчатскому краю норм материального права.
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
Согласно ст. 26.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении выяснению подлежат наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
В соответствии со ст. 26.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела, могут быть установлены различными доказательствами, перечисленными в ч. 2 ст. 26.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 данного Федерального закона.
Пункт 8 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции допускает возможность заключения договоров без проведения торгов с лицом, обладающим правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
Вместе с этим, в соответствии с п.п. 1, 2 ст. 209 Гражданского кодекса РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Согласно п. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.
В соответствии с абз. 5 п. 1 ст. 216 Гражданского кодекса РФ право хозяйственного ведения относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками имущества.
В соответствии с п. 2 ст. 113 , ст. 294 Гражданского кодекса РФ имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения.
Согласно п. 1 ст. 299 Гражданского кодекса РФ право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.
В соответствии с ч. 1 ст. 7 и п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон № 131-ФЗ) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
В силу п. 1 ст. 8 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.
В соответствии с под.п. 1, 2, 4 ст. 20 указанного закона собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия: принимает решение о создании унитарного предприятия; определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций; утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции.
В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 190-ФЗ «О теплоснабжении» передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.
В соответствии с Уставом МУП «Управление механизации и автомобильного транспорта», утвержденным приказом управления экономического развития и имущественных отношений администрации ПКГО от ДД.ММ.ГГГГ №, его учредителем является Петропавловск-Камчатский городской округ.
В соответствии с п. 1.3 Устава, от имени Петропавловск-Камчатского городского округа полномочия собственника имущества Предприятия в пределах, установленных муниципальными актами Петропавловск-Камчатского городского округа, осуществляет Управление экономического развития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа.
Согласно п. 2.1 Устава МУП «Управление механизации и автомобильного транспорта» создано в целях выполнения работ, оказания услуг для решения городских социальных задач, удовлетворения общественных потребностей, извлечение прибыли.
На основании приказа № от ДД.ММ.ГГГГ о передаче в хозяйственное ведение МУП «Управление механизации и автомобильного транспорта» переданы сети теплоснабжения, протяженностью 65 м по адресу объекта: Камчатский край, г. Петропавловск - Камчатский, <адрес>.
На основании приказа № от ДД.ММ.ГГГГ о передаче в хозяйственное ведение МУП «Управление механизации и автомобильного транспорта» переданы сети теплоснабжения, протяженностью 23 м по адресу объекта: Камчатский край, г. Петропавловск - Камчатский, <адрес>.
Согласно под.п. 4 п. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
Таким образом, на основании вышеперечисленных нормативно-правовых актов, закрепление сетей теплоснабжения, протяженностью 23 м по адресу объекта: Камчатский край, г. Петропавловск - Камчатский, <адрес> протяженностью 65 м по адресу объекта: Камчатский край, г. Петропавловск - Камчатский, <адрес> хозяйственное ведение МУП «Управление механизации и автомобильного транспорта» является предусмотренным действующим законодательством правом собственника - Управление экономического развития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа.
В силу положений ч.ч. 1 и 4 ст. 1.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
Учитывая изложенное, в действиях ФИО2 отсутствует нарушение п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, что свидетельствует об отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. ст. 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.
При таких обстоятельствах, подлежит отмене постановление заместителя руководителя УФАС по Камчатскому краю № АДА от ДД.ММ.ГГГГ о привлечении ФИО2 к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 30.7 , 30.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях,
Жалобу ФИО2 – удовлетворить.
Постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю № АДА от ДД.ММ.ГГГГ, по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в отношении ФИО2 ранее занимавшей должность должностного лица – председателя Комитета по управлению имуществом администрации Петропавловск-Камчатского городского округа – отменить.
Производство по настоящему делу прекратить на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Решение может быть обжаловано в Камчатский краевой суд в течение десяти суток со дня вручения или получения его копии.
Судья ФИО1 Суд: Петропавловск-Камчатский городской суд (Камчатский край) (подробнее) Судьи дела: Лобановская Евгения Александровна (судья) (подробнее)