1. Федеральное государственное бюджетное учреждение «Рослесинфорг» (далее также – ФГБУ «Рослесинфорг») оспаривает конституционность части 1 статьи 44 КАС Российской Федерации, согласно которой в случае, если в период рассмотрения административного дела орган государственной власти, иной государственный орган или орган местного самоуправления, являющиеся стороной в административном деле, реорганизован, суд производит замену этой стороны его правопреемником; в случае, если какой-либо из указанных органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.
1.1. Как следует из представленных материалов, вступившим в законную силу решением Томаринского районного суда Сахалинской области от 27 сентября 2018 года удовлетворено административное исковое заявление Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора, поданное в защиту неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации, к Министерству лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области о признании бездействия незаконным и возложении обязанности в течение двух лет с момента вступления в силу решения суда провести лесоустройство путем таксации лесов на территории Ильинского участкового лесничества Красногорского лесничества. Для исполнения данного решения суда было возбуждено исполнительное производство. 3 Определением Томаринского районного суда Сахалинской области от 13 сентября 2023 года, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, по заявлению Агентства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области произведена замена должника в исполнительном производстве на ФГБУ «Рослесинфорг». Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 3 июня 2024 года заявителю отказано в передаче его кассационной жалобы на данные судебные акты для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. Удовлетворяя заявление о замене должника в исполнительном производстве, суды сослались на то, что с 1 января 2022 года полномочия по осуществлению мероприятий по лесоустройству в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, отнесены к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений (пункт 22 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации), что является основанием для рассмотрения вопроса о функциональном правопреемстве. Мероприятия по лесоустройству в лесах, расположенных на землях лесного фонда, в том числе на лесных участках, предоставленных по основаниям, предусмотренным Лесным кодексом Российской Федерации, осуществляются федеральным государственным бюджетным учреждением, подведомственным Федеральному агентству лесного хозяйства (Рослесхозу) (часть 9 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации), а именно ФГБУ «Рослесинфорг». Доводы заявителя о том, что он является бюджетным учреждением, осуществляющим свою деятельность на основании государственного задания и выделяемого на его основании финансирования, и что проведение мероприятий по лесоустройству требует внесения изменений в план лесоустройства, которые уполномочено вносить только Федеральное агентство лесного хозяйства, и что фактически он не имеет возможности исполнить судебный акт, судами были признаны не имеющими значения. 4 Аналогичным образом разрешен ряд иных дел с участием заявителя, и соответствующие судебные акты поддержаны вышестоящими судами, в том числе судьями Верховного Суда Российской Федерации (определения судей Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2024 года, от 27 марта 2024 года (два определения от этой даты), от 15 мая 2024 года, от 30 мая 2024 года, от 10 июня 2024 года (два определения от этой даты) и др.). Дополнительно заявитель представил копию постановления от 15 апреля 2025 года о привлечении его к административной ответственности на основании части 1 статьи 17.15 КоАП Российской Федерации за неисполнение в установленный судебным приставом-исполнителем срок обязанности провести лесоустройство в ряде лесничеств Амурской области, которая была возложена на него в результате замены прежнего должника в исполнительном производстве, а также копии судебных актов об отказе в разъяснении порядка исполнения соответствующих требований. Кроме того, заявителем представлены несколько судебных актов, вынесенных в 2025 году, в которых суды поддержали его позицию и признали правопреемником органов государственной власти субъектов Российской Федерации Рослесхоз, несколько судебных актов, принятых по административным искам прокуроров об обязании провести лесоустройство в конкретном лесничестве к Рослесхозу, как подтверждение того, что именно этот орган является в соответствии с действующим с 1 января 2022 года регулированием надлежащим ответчиком (должником) по таким требованиям, и судебные акты, которыми исполнительные производства были прекращены в связи с утратой возможности исполнения исполнительного документа, обязывающего органы государственной власти субъекта Российской Федерации провести лесоустройство. Заявитель полагает, что оспариваемое законоположение, позволяющее признавать его, а не Рослесхоз (в том числе совместно с ним) правопреемником в исполнительных производствах по исполнению требований об осуществлении мероприятий по лесоустройству на землях лесного фонда, которые были удовлетворены в отношении органов 5 государственной власти субъектов Российской Федерации, и тем самым не учитывать его статус бюджетного учреждения, подведомственного Рослесхозу, и действующий порядок осуществления лесоустройства, в силу которого он не может самостоятельно исполнить соответствующие требования, противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1), 47 (часть 1) и 123 (часть 3).
1.2. В соответствии со статьями 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»
2. Конституция Российской Федерации в статье 46 (часть 1) гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. По смыслу же ее статей 1, 2, 15, 17–19, 45, 50 и 123 в России, правовая система которой построена на принципе верховенства права как неотъемлемом элементе 7 правового государства, право на судебную защиту относится к основным неотчуждаемым правам и свободам и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод, а правосудие по своей сути может признаваться таковым, только если оно отвечает общеправовым требованиям равенства и справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2021 года
3. Будучи процессуальным институтом, основанным, как подчеркивалось Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 16 ноября 2018 года
4. По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 3 июля 2019 года № 26- П, решение вопроса правопреемства органов публичной власти в правовом регулировании и практике его применения в любом случае должно основываться на вытекающих из статей 17, 19 и 55 Конституции Российской Федерации принципах справедливости, правовой определенности, разумности и соразмерности. Правовые нормы должны соответствовать общеправовым требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии их единообразного понимания и толкования всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит – к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 года
4.1. В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации лесоустройство представляет собой систему взаимосвязанных мероприятий, которые проводятся в целях получения актуальных и достоверных сведений о лесах и лесных ресурсах, об их местоположении, состоянии, количественных и качественных характеристиках, используемых в качестве информационной основы для осуществления мероприятий по сохранению лесов, лесного планирования, для ведения государственного лесного реестра, оценки лесов, для обеспечения устойчивого управления лесами, многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов, для улучшения их качества и повышения их продуктивности (часть 1 статьи 67). Одним из мероприятий лесоустройства 15 является таксация лесов, которая проводится в границах лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков в указанных целях (часть 1 статьи 691 этого Кодекса). В отличие от других мероприятий, осуществляемых при освоении лесов, в частности заключающихся в проведении лесосечных работ, санитарно-оздоровительных мероприятий, включая очистку лесосек, снос объектов лесной инфраструктуры, рубку погибших и поврежденных лесных насаждений (статьи 232 и 607 названного Кодекса), мероприятия по таксации лесов не предполагают непосредственного воздействия на леса и лесные ресурсы и достижения овеществленного результата их проведения, а преследуют информационно-оценочные цели. До 1 января 2022 года осуществление полномочия по проведению на землях лесного фонда лесоустройства в силу пункта 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (в действующей до указанной даты редакции) было передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которые таким образом должны были организовать проведение лесоустроительных мероприятий, в частности осуществить заключение государственных контрактов и договоров на проведение работ по таксации лесов. После внесения изменений в Лесной кодекс Российской Федерации Федеральным законом «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статьи 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившим согласно части 1 его статьи 4 в силу с 1 января 2022 года, полномочие по проведению на землях лесного фонда лесоустройства было исключено из числа полномочий Российской Федерации, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и включено в перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений (пункт 22 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации). Частью 5 статьи 4 указанного Федерального закона среди переходных положений было определено, что к отношениям, связанным с исполнением 16 заключенных до 1 января 2022 года государственных контрактов на выполнение лесоустроительных работ, включая их финансовое обеспечение в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, и договоров на выполнение работ по осуществлению мероприятий по лесоустройству с лицами, использующими леса, в отношении предоставленных им лесных участков, до истечения срока действия указанных государственных контрактов и договоров применяются положения Лесного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до дня вступления в силу данного Федерального закона. Относительно же порядка исполнения после 1 января 2022 года судебных актов, которыми на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации были возложены обязанности по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, каких-либо переходных положений федеральным законодателем установлено не было. Включение в переходные положения федерального закона, которым изменена принадлежность публичного полномочия (принадлежность осуществления публичного полномочия), положений относительно порядка исполнения соответствующего публичного полномочия с учетом вынесенных до вступления в силу данного федерального закона судебных актов относится к дискреции федерального законодателя и не является его обязанностью, поскольку действующее процессуальное законодательство и законодательство об исполнительном производстве во взаимосвязи с новым отраслевым регулированием и без таких переходных положений должны позволять разрешить данный вопрос. Однако в судебной практике вопрос о правопреемстве в исполнительном производстве, связанном с исполнением судебных актов по административным делам, в связи с изменением принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий) по проведению лесоустройства на землях лесного фонда на 17 основании части 1 статьи 44 КАС Российской Федерации решается неоднозначно. В некоторых случаях суды находят возможным в порядке функционального правопреемства произвести замену должника на стадии исполнения судебного акта с органов государственной власти субъекта Российской Федерации на Рослесхоз и (или) ФГБУ «Рослесинфорг». Однако надлежащий правопреемник органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяется различным образом: правопреемником признается только ФГБУ «Рослесинфорг» (кассационные определения Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 9 февраля 2024 года № 88а-1568/2024, от 11 ноября 2024 года № 88а-10796/2024 и др.), правопреемником признается только Россельхоз (кассационные определения Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23 октября 2024 года № 88А-22583/2024, от 27 февраля 2025 года № 88А- 3933/2025 и др.); правопреемником признаются одновременно и Рослесхоз, и ФГБУ «Рослесинфорг» (определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2024 года № 88-1140/2024). Имеются и случаи, когда суды прекращали исполнительные производства по заявлению органа государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с утратой возможности исполнения судебного акта (определения Бабаевского районного суда Вологодской области от 8 июня 2023 года по делу № 13а-133/2023, Вытегорского районного суда Вологодской области от 8 июня 2023 года по делу № 13а- 82/2023 и др.). Схожий и также основанный на части 1 статьи 44 КАС Российской Федерации подход можно обнаружить и в случаях, не связанных с изменением принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий) по проведению лесоустройства. Так, суды отказывают в правопреемстве ввиду отсутствия указания на придание правовому акту, которым осуществляется изменение принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий), обратной силы. Например, в споре между 18 органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации по поводу возможности перехода в порядке функционального правопреемства обязанности по ликвидации свалок суд пришел к выводу, что поскольку перераспределение полномочий не связано с реорганизацией или ликвидацией, а региональный закон о перераспределении полномочий не имел обратной силы, то не имелось и оснований для осуществления правопреемства (кассационные определения Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 10 апреля 2025 года № 88а-6601/2025, от 30 июля 2025 года № 88а-13109/2025 и др.). Данный подход применяется судами для решения вопроса о правопреемстве при изменении принадлежности иных публичных полномочий (принадлежности осуществления иных публичных полномочий) (кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 9 октября 2023 года № 88а-26029/2023; апелляционные определения Омского областного суда от 7 июня 2023 года по делу № 33а-3493/2023, Ульяновского областного суда от 26 августа 2025 года по делу № 33а-3474/2025 и от 9 сентября 2025 года по делу № 33а- 3781/2025 и др.).
4.2. Оспариваемая часть 1 статьи 44 КАС Российской Федерации является связующим звеном между материальными правоотношениями, с одной стороны, и процессуальными отношениями и отношениями в области исполнительного производства – с другой. Однако ни данное положение, ни иные нормы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ни положения Федерального закона «Об исполнительном производстве» не устанавливают в качестве основания правопреемства изменение принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий). Возможность принудительного исполнения решения суда обладает фундаментальной для правопорядка, государства и общества значимостью не сама по себе, а как средство восстановления нарушенных прав граждан и законности (в том числе в области публичного управления). Федеральным законом «Об исполнительном производстве» установлен перечень 19 объективных и неустранимых обстоятельств, возникновение которых делает невозможным или лишенным смысла дальнейшее принудительное исполнение требований исполнительного документа (часть 1 статьи 43). Изменение принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий) не отнесено к подобным обстоятельствам, что проистекает из такой присущей публичным полномочиям черты, как их непрерывность. В противном случае административный истец вынужден был бы начинать новый спор с иным публичным субъектом по поводу исполнения (неисполнения) тех же самых публичных полномочий. В то же время в отсутствие в процессуальном законе регулирования правопреемства в случае изменения принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий) порождает противоречивую правоприменительную практику, в том числе возложение в порядке правопреемства на невластного субъекта обязанности исполнить судебный акт, которым на орган государственной власти возложена обязанность исполнить его организационно-властные полномочия, впоследствии отнесенные к полномочиям органов иного уровня публичной власти, а также применять к такому лицу меры, связанные с понуждением к исполнению и неисполнением соответствующего судебного акта. При этом не исключается также, что правопреемник – как невластное лицо, так и орган публичной власти, для которого все действия, совершенные до его вступления в исполнительное производство, обязательны в той мере, в какой они были обязательны для стороны исполнительного производства, которую он заменил (часть 4 статьи 52 Федерального закона «Об исполнительном производстве»), – окажется в положении, в котором на него возлагаются обязанности исполнения судебного акта в заведомо невыполнимые сроки, с учетом того, что предыдущий должник никаких действий для исполнения судебного акта в установленные сроки не предпринимал или предпринял их лишь частично, а 20 действующее регулирование ограничивает возможности правопреемника по оперативному исполнению судебного акта.
5.1. Возложение на заявителя безусловной обязанности по проведению таксации лесов в порядке исполнения судебных актов, вынесенных в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации как правопредшественников, в заведомо неисполнимые или трудноисполнимые сроки под угрозой взыскания санкций (штрафов и исполнительских сборов) – в условиях, когда та же по 21 содержанию обязанность по таксации лесов подлежит императивному исполнению заявителем на основе закона с учетом запланированных и (или) выделенных ему Рослесхозом финансовых ресурсов исходя из финансовых возможностей федерального бюджета, – создает предпосылки для дезорганизации его деятельности, в результате которой возникает риск ненадлежащего осуществления таксации лесов как в рамках исполнения названных судебных актов, так и в силу обязанностей, вытекающих из действующего лесного законодательства. Между тем исполнение судебных актов в таких условиях (с учетом организационно-информационной специфики мероприятий по таксации лесов) может утрачивать практический смысл и конструктивное содержание, превращаясь в самоцель, что, как неоднократно указывал
1. Признать часть 1 статьи 44 КАС Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 17 (части 1 и 2), 19 (часть 1) и 46 (части 1 и 2), в той мере, в какой она в силу своей пробельности порождает неопределенность в вопросе о правопреемстве в период рассмотрения административного дела и при исполнении судебного акта по административному делу в случае изменения принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий).
2. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом выраженных в настоящем Постановлении правовых позиций – внести в законодательство необходимые изменения, предусматривающие общие принципы, основания и порядок осуществления правопреемства, в том числе в исполнительном производстве, связанном с исполнением судебного акта по административному делу, в случае изменения принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий). Впредь до внесения надлежащих изменений судам следует руководствоваться особенностями исполнения настоящего Постановления, определенными в пункте 5.1 его мотивировочной части.
3. Судебные акты по делу с участием федерального государственного бюджетного учреждения «Рослесинфорг», принятые на основании части 1 статьи 44 КАС Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке с учетом особенностей исполнения настоящего Постановления, которые определены в пункте 5.1 его мотивировочной части.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства 25 Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).