1. Гражданин Е.А.Бобров оспаривает конституционность пунктов 9 и 91 статьи 26 «Порядок формирования и полномочия территориальных комиссий», регулирующих полномочия территориальных избирательных комиссий, в том числе при организации подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления и местного референдума, а также пункта 4 статьи 30 «Гласность в деятельности комиссий» Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающего порядок назначения наблюдателей при проведении выборов в качестве одной из гарантий обеспечения принципа гласности в деятельности комиссий и устанавливающего, в частности, что одно и то же лицо может быть назначено наблюдателем только в одну комиссию, если иное не предусмотрено федеральным законом.
1.1. Как следует из представленных материалов, решением Ногинского городского суда Московской области от 9 сентября 2023 года, с которым согласились вышестоящие суды (апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 сентября 2023 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23 апреля 2024 года и определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2024 года), было отказано в удовлетворении административного искового заявления Е.А.Боброва, поданного 8 сентября 3 2023 года в 17 часов 34 минуты, о признании незаконным бездействия территориальной избирательной комиссии города Ногинска Московской области (далее – ТИК города Ногинска), отказавшей ему в осуществлении на выборах депутатов Совета депутатов Богородского городского округа Московской области второго созыва наблюдения в участковой избирательной комиссии № 3891, куда он 8 сентября 2023 года не был допущен председателем данной комиссии. При этом суды сослались на то, что Е.А.Бобров в качестве наблюдателя в указанную участковую избирательную комиссию был направлен зарегистрированным кандидатом Б., о чем 4 сентября 2023 года в 17 часов 45 минут была уведомлена ТИК города Ногинска. Однако ранее в тот же день в 14 часов 55 минут в эту же избирательную комиссию политической партией «Российская партия пенсионеров за социальную справедливость» (избирательным объединением) был представлен список наблюдателей, согласно которому Е.А.Бобров направлялся в качестве наблюдателя в участковую избирательную комиссию № 1837. При таких обстоятельствах ТИК города Ногинска посчитала возможным допустить его к осуществлению наблюдения в участковой избирательной комиссии № 1837, поскольку одно и то же лицо может быть наблюдателем только в одной комиссии. Отказывая в признании оспариваемого бездействия незаконным, суды отметили, что поданная 8 сентября 2023 года в 13 часов 40 минут в ТИК города Ногинска жалоба Е.А.Боброва, которая однозначно подтверждала его личное согласие быть наблюдателем в участковой избирательной комиссии № 3891, была рассмотрена рабочей группой, образованной ТИК города Ногинска, и ее решением он был допущен к осуществлению наблюдения в указанной участковой избирательной комиссии. В результате это позволило ему 9 сентября 2023 года в 11 часов 00 минут приступить к осуществлению полномочий наблюдателя в участковой избирательной комиссии № 3891. По мнению Е.А.Боброва, пункт 4 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» во взаимосвязи с пунктами 9 и 91 статьи 26 4 этого же Федерального закона не соответствует статьям 2, 18, 21 (часть 1), 24 (часть 2), 32 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, так как не определяет порядка действий территориальной избирательной комиссии в случае выявления того обстоятельства, что различными управомоченными субъектами одно и то же лицо в нарушение законодательного запрета назначено наблюдателем более чем в одну участковую избирательную комиссию, в частности не предусматривает обязательного извещения заинтересованных лиц и принятия иных мер, необходимых для устранения указанного нарушения.
1.3. Исходя из этого предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является пункт 4 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в той мере, в какой он служит основанием для решения вопроса о допуске территориальной избирательной комиссией наблюдателя в участковую избирательную комиссию в случае, когда в представленных в территориальную избирательную комиссию управомоченными субъектами списках наблюдателей одно и то же лицо назначено наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии.
2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1–3). Развивая данные положения, содержащиеся в главе 1 «Основы конституционного строя», которым не могут противоречить никакие другие конституционные нормы, Конституция Российской Федерации также предусматривает право граждан участвовать на основе принципа равенства перед законом и судом в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 16; статья 19, часть 1; статья 32, части 1 и 2). Избирательные права являются необходимой составной частью конституционного права участвовать в управлении делами государства и характеризуются общей направленностью на легитимацию публичной власти. Входя в структуру конституционно-правового статуса избирателя, электоральные права являются в то же время и элементом института выборов в 7 целом, в них воплощается как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и справедливом формировании на этой основе органов государственной власти и местного самоуправления, немыслимом без обеспечения подлинного народовластия и достоверного определения результатов избирательных кампаний посредством законных электоральных процедур (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 года
3. Основу правовой регламентации избирательных отношений образует Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которым, помимо прочего, гарантируется свободное волеизъявление граждан на выборах, а также защита демократических принципов и норм избирательного права (преамбула). Согласно статье 1 названного Федерального закона определяются основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (пункт 1); данный Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (пункт 2); федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные названным Федеральным законом (пункт 3); если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат данному Федеральному закону, применяются нормы данного Федерального закона (пункт 6). 10 Статья 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, в частности, что с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей вправе присутствовать наблюдатели и иностранные (международные) наблюдатели (пункт 3). Аналогичные по содержанию нормы получили закрепление в Федеральном законе от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (пункт 5 статьи 23), Федеральном законе от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (часть 5 статьи 32) и избирательных законах субъектов Российской Федерации, в том числе Законе Московской области от 4 июня 2013 года № 46/2013-ОЗ «О муниципальных выборах в Московской области» (часть 3 статьи 20). Действующее избирательное законодательство подробно регулирует вопросы, связанные с назначением граждан Российской Федерации наблюдателями, определением круга лиц, которые не могут быть назначены наблюдателями, документальным удостоверением полномочий наблюдателей, обеспечением доступа наблюдателей в помещение участковой и иных избирательных комиссий, наделением наблюдателей соответствующими полномочиями (знакомиться со списками избирателей, наблюдать за выдачей бюллетеней, знакомиться с протоколами комиссий об итогах голосования, получать их заверенные копии и т.п.), а также установлением запрета совершения наблюдателями определенных действий (выдавать избирателям бюллетени, принимать непосредственное участие в подсчете бюллетеней, участвовать в принятии комиссией решений и т.п.). С учетом общественной значимости осуществления наблюдения определение федеральным законом возможности назначения граждан – как непосредственными участниками избирательного процесса (зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями), так и 11 иными общественными объединениями – наблюдателями предполагает возложение на них публично значимых функций, связанных с реализацией и защитой общего электорального интереса, направленного на придание выборам необходимой гласности и обеспечение демократического контроля гражданского общества за соблюдением конституционных и законодательных требований, предъявляемых к их проведению, включая процедуры голосования и подсчета голосов (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2016 года
4. Статья 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что наблюдателя при проведении выборов может назначить зарегистрированный кандидат или избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов) или зарегистрировавшее список кандидатов. Законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями. Кроме того, при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления наблюдателя могут назначить также субъекты, 12 указанные в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Политическая партия, иное общественное объединение, субъект общественного контроля, зарегистрированный кандидат или в установленных федеральным законом случаях его доверенное лицо вправе назначить в каждую участковую комиссию, территориальную комиссию и окружную комиссию (за исключением случая возложения полномочий окружной избирательной комиссии на избирательную комиссию субъекта Российской Федерации) не более трех наблюдателей из расчета на один день голосования. Назначенные наблюдатели имеют право поочередно осуществлять наблюдение в помещении для голосования, в помещении, где производится прием протоколов об итогах голосования, суммирование данных этих протоколов и составление протокола об итогах голосования на соответствующей территории, если иное не предусмотрено федеральным законом. Вместе с тем одно и то же лицо может быть назначено наблюдателем только в одну комиссию, если иное не предусмотрено федеральным законом. Дополнительно установлено, что при проведении федеральных выборов наблюдателем может быть гражданин, обладающий на них активным избирательным правом, а на региональных и муниципальных выборах наблюдателем может быть назначен гражданин, имеющий активное избирательное право на выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Наблюдателями не могут быть назначены также выборные должностные лица, сенаторы Российской Федерации, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местных администраций, лица, находящиеся в непосредственном подчинении этих должностных лиц, судьи, прокуроры, члены комиссий с правом решающего голоса, за исключением членов комиссий, полномочия которых были приостановлены в соответствии с пунктом 7 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской 13 Федерации», лица, включенные в реестр иностранных агентов, лица, сведения о которых включены в единый реестр сведений о лицах, причастных к деятельности экстремистской или террористической организации (пункт 4). Что касается процедуры допуска наблюдателей к осуществлению соответствующих полномочий, то пунктом 71 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено, что политическая партия, иное общественное объединение, субъект общественного контроля и зарегистрированный кандидат, назначившие наблюдателей в участковые и территориальные избирательные комиссии, не позднее чем за три дня до дня (первого дня) голосования (досрочного голосования) представляют список назначенных наблюдателей в соответствующую территориальную комиссию, назначившие наблюдателей в окружные избирательные комиссии – список назначенных наблюдателей в окружную комиссию, а при проведении выборов в органы местного самоуправления – в избирательную комиссию, организующую подготовку и проведение муниципальных выборов, если иное не установлено федеральным законом. В данном списке указываются фамилия, имя и отчество каждого наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка и наименование избирательной комиссии, куда направляется наблюдатель. Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в направлении в письменной форме, выданном зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, общественным объединением, субъектом общественного контроля, назначившими данного наблюдателя. В направлении обязательно указываются фамилия, имя и отчество каждого наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка, наименование комиссии, в которую он направляется, а также делается запись об отсутствии ограничений, установленных законом в отношении наблюдателей. Направление 14 действительно при предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. В нем не требуется указания каких-либо дополнительных сведений о наблюдателе, а в случае направления наблюдателя зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом не требуется проставления печати (пункт 7 статьи 30 названного Федерального закона). Направление, удостоверяющее полномочия наблюдателя, должно быть представлено им самим в избирательную комиссию, в которую он назначен, в день, предшествующий дню голосования (досрочного голосования), либо непосредственно в день голосования (досрочного голосования), если иное не установлено федеральным законом. Представивший в установленном законом порядке указанное направление наблюдатель допускается к осуществлению наблюдения в соответствующей избирательной комиссии. В частности, ему обеспечивается возможность присутствовать в помещении для голосования не менее чем за один час до начала голосования, оборудуется место, позволяющее находиться в поле его зрения процессу как голосования избирателей, так и подсчета поданных ими голосов, разрешается наблюдать за проведением голосования вне помещения голосования, а также за организацией соответствующей комиссией электронного голосования. При этом установление каких-либо ограничений, касающихся присутствия наблюдателей в помещении для голосования, наблюдения за проведением голосования, подсчетом голосов избирателей, составлением протоколов об итогах голосования, а также выдачи копий этих протоколов, кроме тех, что установлены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», исключается. Подробная регламентация порядка назначения наблюдателей, включая предварительное направление их списков в соответствующие избирательные комиссии, гарантирует всем заинтересованным лицам возможность эффективного осуществления наблюдения за голосованием избирателей, установлением его итогов и определением результатов выборов, без чего 15 невозможно поддержание гражданского доверия к публичной власти. Она также согласуется со свободой выборов, гарантирующей добровольность осуществления наблюдения за голосованием избирателей и подсчетом поданных ими голосов и не предполагающей создание гражданам любых необоснованных препятствий быть наблюдателями. Тем не менее электоральная практика свидетельствует, что в некоторых случаях граждане, желающие осуществлять общественный контроль за голосованием в статусе наблюдателя, испытывают существенные затруднения, поскольку – наряду с представлением управомоченным субъектом, в частности зарегистрированным кандидатом, в избирательную комиссию информации о них как наблюдателях – сведения об указанных лицах представляются другими управомоченными субъектами избирательного процесса, которым они своего согласия быть наблюдателями не давали, подтверждением чему может служить и жалоба заявителя.
5. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» субъекты, управомоченные назначить наблюдателей, обязаны не позднее чем за три дня до дня (первого дня) голосования (досрочного голосования) представить список наблюдателей в соответствующую избирательную комиссию (пункт 71 статьи 30). Это означает, что после получения указанных списков избирательная комиссия должна проверить всех внесенных в них граждан на предмет ограничений, установленных названным Федеральным законом, убедиться в назначении конкретного лица наблюдателем только в одну избирательную комиссию, предложить субъектам, представившим списки наблюдателей, внести необходимые уточнения и дополнения в сведения о наблюдателях. И хотя указанные действия избирательных комиссий прямо не предусмотрены законодательством, они непосредственно вытекают из пункта 3 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым избирательные комиссии обеспечивают реализацию 16 и защиту избирательных прав граждан, представляющую собой их генеральную (общую) обязанность, подразумевающую ответственное отношение избирательных комиссий к исполнению возложенных на них полномочий, что обусловлено конституционной ценностью избирательных прав и конституционной ролью органов и должностных лиц публичной власти в соблюдении таких прав при подготовке и проведении выборов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 2021 года
6. Выборы призваны объективно отражать реальную волю избирателей, а потому в процессе их проведения должны быть обеспечены все необходимые условия гласности избирательных процедур, в том числе посредством осуществления наблюдения за голосованием и определением его итогов. В противном случае едва ли можно рассчитывать на свободное волеизъявление граждан, обладающих активным избирательным правом, а тем самым и на их уверенность в том, что выборы достигают своей конституционной цели, гарантирующей высшее непосредственное выражение народовластия. Соответственно, в законодательстве о выборах не должно быть неурегулированных вопросов, тем более когда они касаются гарантий избирательных прав граждан и ведут к правоприменению, угрожающему их соблюдению. Отсутствие в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», равно как и в других законодательных и подзаконных актах, норм, предназначенных определить порядок действий в случае, когда в поступивших в территориальную избирательную комиссию списках наблюдателей одно и то же лицо назначено управомоченными субъектами (избирательным объединением, зарегистрированным кандидатом и др.) в разные участковые избирательные комиссии, свидетельствует о том, что в правовом регулировании присутствует пробел, устранение которого приобретает конституционное значение и требует адекватных мер реагирования (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 января 2023 года
1. Признать пункт 4 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (части 1 и 2), 19 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 751, в той мере, в какой на его основании в системе действующего правового регулирования решается вопрос о допуске территориальной избирательной комиссией наблюдателя в участковую избирательную комиссию в случае, когда в представленных в территориальную избирательную комиссию управомоченными субъектами списках наблюдателей одно и то же лицо назначено наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии, поскольку в нем содержится правовой пробел, способный привести к его неоднозначному истолкованию и противоречивому применению при проведении выборов.
2. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, – принять меры к устранению выявленного пробела и вызываемой им неопределенности правового регулирования. Впредь до внесения в законодательство необходимых изменений установить следующий порядок допуска наблюдателей в участковые избирательные комиссии: гражданин, желающий осуществлять наблюдение за голосованием и определением его итогов, письменно подтверждает свое согласие быть назначенным наблюдателем в конкретную участковую избирательную комиссию, которое должно храниться у субъекта, управомоченного назначить наблюдателя; в случае выявления в представленных одним и тем же управомоченным субъектом списках наблюдателей фактов назначения одного и того же лица наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии территориальная избирательная комиссия обязана предложить 24 соответствующему управомоченному субъекту внести необходимые уточнения, а после их внесения направить информацию о наблюдателе в конкретную участковую избирательную комиссию; в случае выявления в представленных различными субъектами, управомоченными назначить наблюдателей, списках назначения одного и того же лица наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии территориальная избирательная комиссия обязана выяснить у соответствующих субъектов наличие письменного согласия наблюдателя, в соответствии с которым направить информацию о нем в конкретную участковую избирательную комиссию; если более одного управомоченного субъекта подтвердят наличие письменного согласия одного и того же лица быть наблюдателем в разных участковых избирательных комиссиях, территориальная избирательная комиссия отказывает такому лицу в осуществлении наблюдения, что в случае необходимости не исключает последующего привлечения лиц, виновных в воспрепятствовании осуществлению конкретным гражданином полномочий наблюдателя, к предусмотренной законом ответственности.
3. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности пунктов 9 и 91 статьи 26 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
4. Гражданин Бобров Евгений Анатольевич имеет право на применение в отношении него компенсаторных механизмов; форма и размер компенсации определяются Ногинским городским судом Московской области, рассмотревшим в первой инстанции дело с участием заявителя.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства 25 Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).