Постановление КС РФ № 18-П/2017
Дата: 05.07.2017
============================================================

по делу о проверке конституционности части 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования городской округ город Сибай Республики Башкортостан город Санкт-Петербург 5 июля 2017 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба администрации муниципального образования городской округ город Сибай Республики 2 Башкортостан. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение. Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Согласно части 2 статьи 40 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций.

1.1. Решением Сибайского городского суда Республики Башкортостан от 17 февраля 2016 года прокурору Баймакского района Республики Башкортостан, обратившемуся в интересах несовершеннолетних граждан, проживающих в деревне Казанка муниципального района Баймакский район Республики Башкортостан и обучающихся в 5–9 классах образовательных организаций в городском округе город Сибай Республики Башкортостан, было отказано в удовлетворении административного искового заявления c требованием возложить на администрацию указанного городского округа обязанность по организации бесплатной перевозки детей из деревни Казанка до соответствующих образовательных организаций и обратно на том основании, что расстояние между этими муниципальными образованиями превышает санитарные нормы пешеходной доступности образовательных организаций. Как следует из представленных материалов, после закрытия в общеобразовательной организации, расположенной в деревне Казанка, 3 старших классов (приказ отдела образования администрации муниципального района Баймакский район Республики Башкортостан от 1 апреля 2015 года № 320) учащимся было предложено продолжить обучение в образовательной организации, расположенной в селе Старый Сибай Баймакского района, за которой закреплена территория деревни Казанка. Поскольку здание этой образовательной организации находится в аварийном состоянии и обучение по причине нехватки школьных помещений организовано в две смены, родители несовершеннолетних, проживающих в деревне Казанка, обратились с заявлениями об их принятии в образовательные организации, находящиеся на территории городского округа город Сибай Республики Башкортостан, расстояние до которых от деревни Казанка меньше, чем до образовательной организации в селе Старый Сибай; эти заявления были удовлетворены в связи с наличием в соответствующих образовательных организациях свободных мест. Учитывая указанные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к выводу, что возложение обязанности по организации бесплатной перевозки детей, проживающих в одном муниципальном образовании, на администрацию другого муниципального образования, где расположены образовательные организации, в которых обучаются эти дети, повлечет нецелевое расходование бюджетных средств, т.е. создаст для одних граждан более благоприятные условия за счет ограничения прав и интересов других, что недопустимо. Отменяя решение Сибайского городского суда Республики Башкортостан от 17 февраля 2016 года, суд апелляционной инстанции согласился с доводами прокурора, ссылавшегося на то, что в образовательной организации, расположенной в деревне Казанка, отсутствуют старшие классы, а расстояние от нее до села Старый Сибай и других населенных пунктов, где расположены образовательные организации, имеющие пришкольные интернаты для постоянного проживания 4 обучающихся, существенно превышает расстояние до образовательных организаций городского округа город Сибай; при этом транспортное сообщение между деревней Казанка и городским округом город Сибай, а также селом Старый Сибай отсутствует (апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 20 июня 2016 года). В передаче кассационной жалобы администрации муниципального образования городской округ город Сибай Республики Башкортостан для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отказано определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2016 года.

1.2. В силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию правовым социальным государством, которое гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе путем обеспечения государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, установления пособий и иных гарантий социальной защиты (статья 1, часть 1; статьи 7 и 18; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1). Одной из важнейших функций социального государства, в осуществлении которых участвуют все уровни публичной власти – Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и местное самоуправление, является обеспечение права каждого на образование на 6 основе конституционного принципа равенства. Закрепляя в статье 43 (части 1 и 2) право на образование и право на общедоступное и бесплатное основное общее образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях как его элемент, Конституция Российской Федерации определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую – исходя из конституционного требования общедоступности основного общего образования независимо от места жительства – обязанность как государства, так и муниципальных образований сохранять в достаточном количестве имеющиеся общеобразовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть. Называя в числе основ конституционного строя Российской Федерации в качестве необходимой формы осуществления народом своей власти местное самоуправление, которое в Российской Федерации признается и гарантируется и в пределах своих полномочий самостоятельно, Конституция Российской Федерации, раскрывая содержание этих полномочий, закрепляет, в частности, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (статья 3, часть 2; статья 12; статья 130, часть 1; статья 131, часть 1; статья 132, часть 1). В силу приведенных конституционных положений естественными пределами ответственности органов местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий выступают территория и население муниципального образования. Исходя из этого вопросы местного значения, составляющие существо компетенции муниципального образования, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в 7 Российской Федерации» как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (статья 2). По смыслу правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 декабря 2013 года

3. Распределение полномочий публично-правовых образований в сфере предоставления общедоступного и бесплатного общего образования осуществляется на основании Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об образовании в Российской Федерации». Так, статья 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 13 пункта 2). В свою очередь, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 11 9 части 1 статьи 15 и пункт 13 части 1 статьи 16) относит к вопросам местного значения муниципального района и городского округа организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами). Конкретизируя названные законоположения, часть 1 статьи 9 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» называет в числе полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), создание, реорганизацию, ликвидацию муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий (пункты 1, 4 и 5).

3.1. Конституционные гарантии общедоступности и бесплатности образования призваны обеспечить равенство прав граждан в этой сфере независимо от социально-экономических и иных различий между ними. Как 10 указал

3.2. Территориальная доступность муниципальных образовательных организаций, создаваемых органами местного самоуправления муниципального района или городского округа в рамках исполнения возложенных на них полномочий по организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, обеспечивается их созданием в достаточном количестве и расположением в пешеходной доступности для обучающихся, проживающих на соответствующих частях территории муниципального образования. Критерии территориальной доступности общеобразовательных организаций конкретизированы в СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно- эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных организациях» (утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 декабря 2010 года № 189), согласно пункту 2.5 которых в сельской местности пешеходная доступность для обучающихся общеобразовательных организаций: во II и III климатических зонах для обучающихся начального общего образования составляет не более 2 км, для обучающихся основного общего и среднего общего образования – не более 4 км, в I климатической зоне – 1,5 и 3 км соответственно; при расстояниях свыше указанных для обучающихся общеобразовательных организаций, расположенных в сельской местности, необходимо организовывать транспортное обслуживание до общеобразовательной организации и обратно; время в пути не должно превышать 30 минут в одну сторону; подвоз обучающихся осуществляется специально выделенным транспортом, предназначенным для перевозки детей; оптимальный пешеходный подход обучающихся к месту сбора на остановке должен быть не более 500 м; для сельских районов допускается увеличение радиуса пешеходной доступности до остановки до 1 км. Кроме того, не исключается обеспечение транспортной доступности 14 образовательной организации путем предоставления обучающимся соответствующих мер социальной поддержки, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в рамках организации транспортного обслуживания населения транспортом общего пользования, с тем чтобы они имели возможность добраться до образовательной организации и обратно в разумный срок, ориентиром для определения которого могут служить указанные в СанПиН 2.4.2.2821-10 30 минут, но при условии регулярности транспортного сообщения и совпадении расписания движения транспортных средств со временем начала и окончания школьных занятий. Что касается организации бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, то она представляет собой – как и создание в исключительных случаях интернатов при общеобразовательной организации (пункт 2.6 СанПиН 2.4.2.2821-10) – специальную форму обеспечения территориальной доступности образовательных организаций, рассчитанную на ситуации, когда на конкретной части территории муниципального района или городского округа отсутствует возможность обеспечения территориальной доступности образовательной организации иным образом. Следовательно, само по себе законодательное закрепление обязательности организации бесплатной перевозки обучающихся в образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, если без нее возможность осуществления конституционного права каждого на получение общедоступного и бесплатного основного общего образования по месту жительства существенно затруднена или не может быть обеспечена, не противоречит Конституции Российской Федерации. В качестве критерия применения этой формы обеспечения территориальной доступности образовательной организации часть 2 статьи 15 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» указывает на перевозку обучающихся между поселениями, которые могут находиться в границах либо одного муниципального района, либо соседних муниципальных районов, а также – учитывая, что в названном Федеральном законе под городским округом подразумевается городское поселение, которое не входит в состав муниципального района (такое его понимание действовало до 15 апреля 2017 года – даты вступления в силу Федерального закона от 3 апреля 2017 года № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), – между поселением в границах муниципального района и городским округом. Данное указание – хотя его и можно рассматривать как отражение удаленности места жительства от образовательной организации – прямо не обусловливает необходимость бесплатной перевозки обучающихся при затрудненности обеспечения иным образом транспортной доступности муниципальных общеобразовательных организаций, если место жительства обучающихся и образовательная организация находятся в границах одного городского или сельского поселения, особенно на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях, где пешеходная доступность не является критерием установления границ поселения, либо в границах одного городского округа, или если место жительства обучающегося либо образовательная организация находятся на межселенной (на которой не созданы поселения) территории в муниципальном районе. Поэтому

3.3. Предусмотренная частью 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» организация бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, будучи направленной на обеспечение общедоступности и бесплатности образования, относится, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к таким вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов, как создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения, а также организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам (пункты 6 и 11 части 1 статьи 15, пункты 7 и 13 части 1 статьи 16). При этом отнесение организации бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» к мерам социальной поддержки и стимулирования обучающихся (пункт 4 части 2 статьи 34 и статья 40) не выводит ее за рамки вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов, а следовательно, она не относится к числу тех дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, которые органы местного самоуправления в силу статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, вправе финансировать при наличии возможности, но не обязаны. Соответственно, ее финансовое обеспечение в системе действующего правового регулирования возлагается на местный бюджет, что не исключает финансовой поддержки осуществления данного 17 полномочия со стороны федерального и регионального уровня бюджетной системы путем предоставления целевых межбюджетных трансфертов. Между тем расходы на организацию перевозки обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях между поселениями не учитываются специальным образом при реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ. Даже если иметь в виду, что размер соответствующей субвенции устанавливается исходя из числа обучающихся, при определении объема такого финансирования не учитываются место жительства обучающихся и, следовательно, расходы на перевозку до образовательной организации и обратно тех из них, кто в ней нуждается.

4. По буквальному смыслу части 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» применительно к ситуации, когда обучающиеся, проживающие в одном муниципальном районе, городском округе, обучаются в реализующей основные общеобразовательные программы образовательной организации другого муниципального района, городского округа, обязанность по организации их бесплатной перевозки между поселениями возлагается на учредителя соответствующей образовательной организации, т.е. данная обязанность лежит на тех муниципальных образованиях – муниципальных районах или городских округах, на территории которых осуществляется обучение. Тем самым как сама обязанность, так и связанные с ней расходные обязательства снимаются с тех муниципальных образований, в которых проживают эти обучающиеся и которые не обеспечили в рамках своей дискреции по решению вопросов 18 местного значения создание общеобразовательных организаций в достаточном количестве и в местах, обеспечивающих их территориальную доступность для обучающихся, проживающих на соответствующих частях территории муниципального образования. К числу гарантий самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий относится закрепленное в статье 133 Конституции Российской Федерации и конкретизированное в федеральных законах право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также установленный частью 4 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрет, в силу которого недопустимо возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий. Исходя из предписаний Конституции Российской Федерации о праве каждого на образование, равенстве всех перед законом и судом, в том числе независимо от места жительства, критериях ограничения прав и свобод человека и гражданина (статья 19, часть 1; статья 43; статья 55, часть 3) и основанных на них принципах государственной политики и правового регулирования в сфере образования, включая закрепленное в статье 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» право каждого на выбор форм обучения и организации, осуществляющей образовательную деятельность, часть 4 статьи 67 названного Федерального закона не допускает отказ в приеме на обучение в муниципальную образовательную организацию, реализующую основные общеобразовательные программы, при наличии в ней свободных мест исключительно на том основании, что ребенок проживает за пределами 19 территории, закрепленной за данной образовательной организацией. Тем самым определяющими в правовом регулировании отношений по поводу приема в муниципальную образовательную организацию являются интересы ребенка – с учетом возможности приема в выбранную им образовательную организацию и приоритета детей, проживающих на закрепленной за ней территории, с одной стороны, и необходимости обеспечения территориальной доступности образовательной организации, с другой. Между тем муниципальное образование – учредитель образовательной организации, в которую обучающийся, проживающий в другом муниципальном образовании, зачислен в связи с наличием объективных обстоятельств, обусловливающих невозможность обеспечения или существенное затруднение осуществления им конституционного права на получение общедоступного и бесплатного основного общего образования с точки зрения территориальной доступности, несет не только расходы на организацию его предоставления по основным общеобразовательным программам (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), в том числе на содержание зданий и сооружений, но и расходы на организацию бесплатной перевозки обучающихся до общеобразовательной организации и обратно, тогда как муниципальное образование, в котором проживает обучающийся, не только оптимизирует на своей территории обычные расходы на организацию предоставления основного общего образования, но и избегает расходов, связанных с исполнением императивного предписания закона, касающегося организации перевозки обучающихся между поселениями. Такая ситуация не может оцениваться как отвечающая конституционным критериям справедливости и соразмерности, тем более если необходимость зачисления обучающегося в образовательную 20 организацию другого муниципального образования порождена действиями (бездействием) администрации муниципального образования, в котором он проживает, по реализации полномочий в сфере образования (например, в связи с упразднением территориально доступной для обучающегося образовательной организации). В принципиальном плане не меняет эту оценку и то обстоятельство, что транспортные средства для перевозки обучающихся между поселениями могли в течение ряда лет предоставляться за счет трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы: их эксплуатация, связанная с соблюдением достаточно жестких требований, обусловленных обеспечением безопасности детей (требования, предъявляемые к организации автобусных перевозок обучающихся в образовательные организации, содержатся, в частности, в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 29 июля 2014 года № 08-988 «О направлении методических рекомендаций»), также предполагает несение соответствующих расходов. Следовательно, возложение в подобных случаях обязанности по организации бесплатной перевозки обучающихся до общеобразовательной организации и обратно на муниципальное образование – учредителя этой образовательной организации нарушало бы, в контексте полномочий муниципальных образований в сфере образования, конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления, в том числе запрет на возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением другими муниципальными образованиями своих полномочий. Этим, однако, не исключается организация бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях, не расположенных на территории того муниципального образования, в котором они проживают, до выбранной ими с учетом требований территориальной доступности образовательной организации и обратно учредителями этих образовательных организаций в 21 рамках институтов межмуниципального сотрудничества с муниципальным образованием, на территории которого проживают обучающиеся, равно как за счет целевого межбюджетного трансферта из бюджета субъекта Российской Федерации. Поскольку незамедлительный отказ муниципального района или городского округа – учредителя образовательной организации, в которой обучаются лица, проживающие в другом муниципальном районе или городском округе, от осуществления обязанности по их перевозке в соответствии с частью 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» может привести к последствиям, неблагоприятным для реализации этими лицами конституционного права на образование, подвергнуть риску их жизнь и здоровье,


ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать часть 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой ею предполагается обязательность 22 организации бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, если с учетом обстоятельств, определяющих транспортную доступность образовательных организаций в конкретном муниципальном образовании, возможность осуществления обучающимися конституционного права на получение общедоступного и бесплатного основного общего образования существенно затруднена или не может быть обеспечена.

2. Признать часть 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 (часть 1) и 133, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она возлагает на муниципальный район или городской округ – учредителя образовательной организации, реализующей основные общеобразовательные программы, в которой обучаются лица, проживающие в другом муниципальном районе или городском округе, организацию их бесплатной перевозки до образовательной организации и обратно за счет средств своего бюджета – без предоставления ему средств из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы или без компенсации соответствующих расходов из бюджета муниципального района или городского округа, в котором проживают обучающиеся, – если необходимость их зачисления в данную образовательную организацию обусловлена тем, что на территории муниципального района или городского округа, где проживают эти лица, возможность осуществления ими конституционного права на получение общедоступного и бесплатного основного общего образования с точки зрения обеспечения территориальной доступности образовательных организаций существенно затруднена или не может быть обеспечена.

3. Финансирование деятельности муниципальных образовательных организаций в значительной мере осуществляется за счет трансфертов из региональных бюджетов. Субъекты РФ финансируют те же расходы на оплату труда педагогических и иных работников образовательных организаций, на приобретение учебников и учебных пособий. При этом нормативы такого финансирования определяются в расчете на одного 39 обучающегося в год (подушевой принцип). Так, в Республике Башкортостан этот подход установлен постановлением Правительства РБ от 5 мая 2015 года № 148 «О нормативах финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и дополнительного образования в муниципальных образовательных организациях Республики Башкортостан». Использование подушевого принципа означает, что, к примеру, зачисление в образовательную организацию городского округа на свободные места детей, проживающих на территории поселения, входящего в состав муниципального района и граничащего с названным городским округом, влечет (должно влечь) перераспределение в пользу городского округа указанного бюджетного финансирования. В таком случае дети, проживающие в муниципальном районе, оказываются в рамках образовательных отношений функционально прикрепленными к городскому округу. Следовательно, организация их обучения, включая вопросы их перевозки до образовательной организации и обратно, попадает в сферу ответственности органов местного самоуправления городского округа. С учетом отмеченного невозможно согласиться с выводом Конституционного Суда о том, что возложение обязанности по организации бесплатной перевозки детей, проживающих в муниципальном образовании, в котором имеются существенные затруднения с территориальной доступностью образования, на другое муниципальное образование – учредителя образовательной организации, где дети учатся, нарушает запрет возложения на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением другими муниципальными образованиями своих полномочий. Этот вывод не соответствует не только действующему в данной области законодательству, но и никоим образом не вытекает из его конституционных основ. 40 Кстати, при руководстве приведенным выводом равно справедливо и обратное утверждение о нарушении названного запрета тогда, когда организацию бесплатной перевозки детей, включая ее финансирование, осуществляет муниципальное образование, в котором дети проживают, а не муниципальное образование, в образовательной организации которого эти дети учатся, если государственное финансирование их обучения идет последнему. Надо еще понимать, что ограничение сферы осуществления органами местного самоуправления их полномочий границами соответствующего муниципального образования вовсе не означает, что такие полномочия (равно как и муниципальные услуги) не могут касаться лиц, проживающих на территории других муниципальных образований. Распространение полномочий органов местного самоуправления одного муниципального образования на граждан, проживающих в других муниципальных образованиях, вполне естественно, когда такие граждане, например, обучаются, работают, просто находятся на территории первого муниципального образования. Или когда они, находясь на территории своего муниципального образования, становятся получателями благ, исходящих от органов местного самоуправления иных муниципальных образований. При этом перевозка детей муниципальным образованием – учредителем образовательной организации, в которой учатся дети, проживающие в другом муниципальном образовании, с территории последнего до образовательной организации и обратно вовсе не означает, что одно муниципальное образование осуществляет полномочия другого муниципального образования, да еще и на его территории, хотя бы потому, что такая деятельность вовсе не предполагает наличия в сфере своего властного воздействия «чужих» объектов управления на территории «чужого» муниципального образования. Да и как можно говорить о «перехвате» одним муниципальным образованием (где дети учатся) полномочий по 41 финансированию обучения у другого муниципального образования (где они живут), если законодательство предусматривает запись детей на свободные места в образовательной организации другого муниципального образования по желанию детей и их родителей. Другое дело, что на сегодня в стране отсутствует ясный механизм оперативного перераспределения средств государственного финансирования между муниципальными образованиями, в которых дети проживают и в которых они обучаются. Определение точного количества обучающихся на текущий учебный год и принятие очередного местного бюджета происходит в разные временные отрезки – зачисление обучающихся производится перед началом нового учебного года, когда местный бюджет на текущий финансовый год уже давно принят. Как отмечает в своем отзыве доктор юридических наук Е.С.Шугрина, механизмы оперативного перераспределения средств между бюджетами разных муниципальных образований в связи с переходом незначительного количества обучающихся из школы, находящейся в юрисдикции одного муниципального образования (например, муниципального района), в школу, находящуюся в юрисдикции другого муниципального образования (например, городского округа), только формируются. Для проведения названного перераспределения требуется внесение изменений не только в бюджеты муниципальных образований, но и в бюджет соответствующего субъекта федерации. Кроме того, предусмотрены разные нормативы для городских и сельских, особенно малокомплектных, школ. В настоящее время в действующем законодательстве отсутствует четкое установление того, каким образом городская школа будет получать финансирование за обучающегося, перешедшего из сельской малокомплектной школы, например, для завершения обучения в старших 42 классах2. Все это искажает соответствующее Конституции понимание и применение оспоренного законоположения, порождая неопределенность в вопросе о том, на ком должна лежать ответственность за бесплатную перевозку детей до образовательных организаций и обратно. Конституционному Суду следовало признать данный аспект проверяемого регулирования не соответствующим Конституции Российской Федерации. Если с учетом сказанного вернуться к отношениям муниципального района и городского округа, то в ситуации, когда дети, проживающие в муниципальном районе, обучаются в городском округе, а государственное финансирование на их обучение продолжает получать муниципальный район, очевидна необходимость перераспределения между ними финансовых ресурсов тем или иным образом. Соответственно, требуется нормативная основа указанного перераспределения. Кроме того, при таких обстоятельствах финансирование упомянутой бесплатной перевозки обучающихся, если его не осуществляет государство, справедливо возложить на муниципальный район, – как минимум, на период перераспределения соответствующих финансовых потоков.

4. Оспоренное законоположение, взятое в системе действующего регулирования, отличается неопределенностью и в иных аспектах. Так, оно предусматривает необходимость обеспечения бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях между поселениями. Однако поселения (городские и сельские) являются отдельными видами муниципальных образований. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городское поселение – город или 2 Об этом также см.: Анализ нормативного подушевого финансирования общего образования в субъектах Российской Федерации: современная аналитика образования / И.В.Абанкина, М.Ю.Алашкевич, В.А.Винарик, П.В.Деркачев, С.С.Славин, Л.М.Филатова. М.: НИУ ВШЭ, 2016. № 6. 43 поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (абзацы второй и третий статьи 2). Городские и сельские поселения входят в состав муниципальных районов, объединяющих несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абзац пятый статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В результате не ясно, вытекает ли из оспоренного законоположения обязанность уполномоченных лиц по организации бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях при нахождении их места жительства вне пределов пешеходной доступности их образовательных организаций, если место жительства таких обучающихся находится в границах соответствующего муниципального образования (городского или сельского поселения, городского округа, муниципального района – для межселенных территорий). Иными словами, могут ли под термином «поселения» в оспариваемом законоположении пониматься населенные пункты, входящие в состав территории поселений, городских 44 округов? И могут ли к поселениям приравниваться межселенные территории муниципальных районов? Допустимо то предположение, что законодатель сознательно ограничил необходимость бесплатной перевозки обучающихся перевозкой детей между поселениями. Так, внутри поселений, как и городских округов, имеется, как правило, необходимое регулярное транспортное сообщение, осуществляемое общественным транспортом за доступную плату. Поэтому даже если ребенок проживает в поселении вне пределов пешеходной доступности своей школы, он за счет родителей вполне может добираться до школы и обратно общественным транспортом, тем более если родители сами выбрали отдаленную школу. Однако данный подход не учитывает реального положения вещей. Так, те же сельские поселения включают в свой состав, как правило, ряд сельских населенных пунктов, отстоящих друг от друга порой на значительном расстоянии. Поэтому зачастую детям приходится добираться до своей школы (единственной в поселении) несколько километров лесом, по бездорожью из одного населенного пункта в другой. А зимой? Далее надо принять во внимание и то, что сегодня законодатель открыл «ящик Пандоры» – допустил облегченное преобразование муниципальных районов в городские округа (опыт Свердловской области запущен в масштабе всей страны). Но если де-юре придать статус городского округа огромным территориям со множеством населенных пунктов, разбросанных друг от друга на значительные расстояния, это не даст им автоматически мощную городскую инфраструктуру, включая транспортное сообщение и дороги. Это не «выдавит» из таких городских округов сельскую местность. Так допустимо ли с точки зрения конституционного принципа равенства ограничение бесплатной перевозки обучающихся только такими перевозками между поселениями, что исключает их использование внутри 45 городских, сельских поселений, городских округов, а также включение в их орбиту межселенных территорий? Буквальное толкование оспариваемого законоположения, вводящего бесплатную перевозку обучающихся только между поселениями, строго говоря, ставит под вопрос допустимость такой перевозки между муниципальными районами и городскими округами (наш случай). Надо сказать, что в анализируемом Постановлении

5. С учетом вышеизложенного Конституционному Суду, как представляется, следовало в оценке проверяемого регулирования основной акцент сделать на его неопределенности, уйдя от прямого указания на те 3 В отзыве по настоящему делу доктора юридических наук О.А.Кожевникова представлена позиция, согласно которой финансирование транспортного обеспечения обучающихся в системе действующего регулирования является видом социальной поддержки, входящим в систему государственных гарантий права на образование. В силу этого оно не относится к вопросам местного значения и должно финансироваться государством. 48 публичные субъекты, которые, с его точки зрения, должны финансировать бесплатную перевозку обучающихся, тем более должны это делать по основанию упречности своего поведения. Дело в том, что вопрос о субъектах, ответственных за финансирование бесплатной перевозки обучающихся, требует учета множества разных обстоятельств, постоянно меняющихся, и в значительной мере относится к сфере целесообразного законодательного выбора. Законодатель здесь вправе избрать разные подходы. Так, финансирование бесплатной перевозки детей может быть отнесено им (если выделять основные схемы) к полномочиям органов местного самоуправления тех муниципальных образований, где дети проживают или где они учатся. Оно может быть отнесено к полномочиям государства. Если законодатель пойдет на закрепление обязанности финансирования в полном объеме бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях за муниципальными образованиями, в которых дети живут или учатся, то ему следует компенсировать данное решение соответствующим перераспределением финансовых ресурсов между государством и муниципальными образованиями. Перспективны схемы, предполагающие рассмотрение названного финансирования как общего дела органов всех уровней публичной власти при решающей роли органов государства. Не исключено использование в некоторых случаях в том или ином объеме иных источников финансирования (хозяйствующие субъекты и др.). В любом случае законодатель, материализуя одну из возможных схем финансирования бесплатной перевозки обучающихся, обязан устранить ту неопределенность, которая присуща современному регулированию в данной области. А ее устранение предполагает конкретизацию вводного предписания части 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в целом комплексе материальных и процессуальных норм, развернуто закрепляющих условия и порядок финансирования 49 бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях для разных жизненных ситуаций. И в завершение о временном регулировании. Представляется, что оно могло бы в тексте Постановления выглядеть так: «Впредь до внесения в действующее правовое регулирование необходимых изменений орган местного самоуправления муниципального образования, являющийся учредителем образовательной организации, организует бесплатную перевозку очно обучающихся в ней по основным общеобразовательным программам лиц, зарегистрированных по месту жительства и фактически проживающих на территории другого муниципального образования, до образовательной организации и обратно с обязательной компенсацией понесенных в связи с осуществлением этого полномочия расходов соответствующим субъектом Российской Федерации». Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации С.Д.Князева В Постановлении от 5 июля 2017 года

6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

7. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой 24 информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».