1. Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель средств федерального бюджета (государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), бюджета субъекта Российской Федерации (территориального государственного внебюджетного фонда), бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту. Пункт 10 статьи 2423 данного Кодекса устанавливает, что в случае удовлетворения судом заявления взыскателя о взыскании средств с органа государственной власти (государственного органа, органа управления государственным внебюджетным фондом), осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда Российской 3 Федерации, в порядке субсидиарной ответственности на основании полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам находящегося в его ведении получателя средств федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации исполнительный документ о взыскании средств с органа государственной власти (государственного органа, органа управления государственным внебюджетным фондом), осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, направляется в орган Федерального казначейства по месту открытия главному распорядителю средств федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации лицевого счета как получателю средств федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации для исполнения в порядке, установленном данным Кодексом. В соответствии с частью 1 статьи 358 КАС Российской Федерации при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного акта, суд, выдавший исполнительный документ, по заявлению взыскателя, должника или судебного пристава-исполнителя вправе отсрочить или рассрочить исполнение судебного акта, изменить способ и порядок его исполнения.
1.1. Решением Пресненского районного суда города Москвы от 20 апреля 2017 года удовлетворено административное исковое заявление заявителя по настоящему делу – гражданина Ю.А.Рейнхиммеля о признании незаконными действий (бездействия) МО МВД России «Коммунарский» г. Москвы. Дополнительным решением Пресненского районного суда города Москвы от 1 августа 2017 года с МО МВД России «Коммунарский» г. Москвы в пользу заявителя были взысканы судебные расходы по оплате услуг представителя. На основании данного решения был выдан исполнительный лист, который вместе с надлежащим пакетом документов был направлен Ю.А.Рейнхиммелем в Управление Федерального казначейства по г. Москве. 4 Однако в связи с тем, что в органах Федерального казначейства лицевые счета МО МВД России «Коммунарский» г. Москвы отсутствуют, данный исполнительный лист был возвращен отправителю. Письмом Управления Федерального казначейства по г. Москве от 6 октября 2017 года заявителю было сообщено о возможности как привлечения к субсидиарной ответственности главного распорядителя средств федерального бюджета (МВД России) на основании неисполненного исполнительного документа, так и изменения способа и порядка исполнения судебного решения путем возложения соответствующей обязанности на получателя бюджетных средств (УВД по ТиНАО ГУ МВД России по г. Москве). В марте 2019 года Ю.А.Рейнхиммель обратился с заявлением об изменении способа исполнения дополнительного судебного решения Пресненского районного суда города Москвы от 1 августа 2017 года. Он просил возложить исполнение судебного решения на УВД по ТиНАО ГУ МВД России по г. Москве. Определением этого суда от 16 апреля 2019 года в удовлетворении его заявления было отказано, поскольку суд не выявил достаточных обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного решения. Суд апелляционной инстанции, оставляя в силе определение суда первой инстанции, указал, что административным истцом фактически ставится вопрос о замене ответчика, т.е. об изменении решения суда, что на стадии исполнения решения не предусмотрено законом. Второй кассационный суд общей юрисдикции оставил кассационную жалобу заявителя без удовлетворения. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации отказано в передаче кассационной жалобы заявителя для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. В дальнейшем Ю.А.Рейнхиммель обратился с иском к МВД России, Министерству финансов Российской Федерации, ГУ МВД России по г. Москве, УВД по ТиНАО ГУ МВД России по г. Москве о взыскании солидарно судебных расходов в субсидиарном порядке на основании пункта 10 статьи 2423 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Решением мирового судьи 5 судебного участка № 100 района Якиманка города Москвы от 14 июля 2020 года в удовлетворении его требований было отказано. Судья решил, что основания для наступления как субсидиарной ответственности, так и солидарной ответственности отсутствуют, и указал, что истец вправе обжаловать дополнительное решение Пресненского районного суда города Москвы от 1 августа 2017 года либо обратиться в этот суд с заявлением о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам. Суды вышестоящих инстанций подтвердили законность и обоснованность такого решения (апелляционное определение Замоскворецкого районного суда города Москвы от 16 сентября 2020 года и определение судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 декабря 2020 года). По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 18, 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования они не позволяют получить судебную защиту и предсказуемый правовой результат, соответствующий стандартам правовой определенности, в результате их применения при защите права взыскателя на исполнение судебного акта о денежном взыскании с должника, являющегося государственным органом, при отсутствии у последнего лицевого счета в органах Федерального казначейства. Таким образом, с учетом предписаний статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу подпункт 1 пункта 3 статьи 158 и пункт 10 статьи 2423 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также часть 1 статьи 358 КАС Российской Федерации являются в той мере, в какой на их основании решается вопрос о порядке исполнения судебного решения о возмещении судебных расходов, присужденных решением суда по административному делу об обжаловании незаконных действий (бездействия) органа государственной власти (государственного органа), у которого отсутствует лицевой счет в органах Федерального казначейства. 6
2. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, включая возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (статьи 2 и 18; статья 46, части 1 и 2). Будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, право на судебную защиту выполняет восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод, что предопределено особой ролью судебной власти и вытекающими из статей 18, 118, 120 (часть 1), 125, 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации ее прерогативами по осуществлению правосудия, в том числе судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти. Право на судебную защиту, как неоднократно указывал
3. Согласно Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации, конкретизирующему конституционные установления, стороне, в пользу которой состоялось решение суда, по ее письменному ходатайству суд присуждает с другой стороны расходы на оплату услуг представителя в разумных пределах (статья 112). Органы государственной власти (государственные органы), реализующие государственные полномочия от лица публично-правового образования, являются особыми субъектами исполнения судебных решений. В связи с этим порядок возмещения судебных расходов, присужденных решением суда по административному делу об обжаловании их незаконных действий (бездействия), регулируется нормами как административного, так и бюджетного законодательства. Взыскание в таком случае денежных средств за счет казны публично-правового образования, в рамках его ответственности, в том числе за действия (бездействие) выступающих от его лица государственных органов, предполагает возможность установления специальных правил исполнения такого рода судебных решений. Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации применительно к вопросу об исполнении судебных решений по искам к казне Российской Федерации, вынесение подобных актов порождает коллизию между такими конституционными ценностями, как своевременность и полнота исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильность финансовых основ реализации государством возложенных на него функций, включая безусловное гарантирование конституционно-правового статуса личности, – с другой. Эта коллизия, исходя из необходимости обеспечения баланса названных конституционных ценностей и недопустимости умаления ни одной из них, подлежит разрешению в том числе на основе закрепленного в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина (а значит, и права на судебную защиту) не должно нарушать права и свободы других лиц. В связи с этим государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (в том числе по искам об оспаривании 11 незаконных действий (бездействия) органов государственной власти), во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно- технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина. В то же время при избрании того или иного механизма исполнительного производства федеральный законодатель не может действовать произвольно, а должен руководствоваться целями обеспечения непротиворечивого регулирования отношений в этой сфере, создания для них стабильной правовой основы и не вправе ставить под сомнение конституционный принцип исполняемости судебного решения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года
3.1. В рамках действующего правового регулирования исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации регулируется в том числе положениями главы 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Они устанавливают перечень документов, предоставляемых для исполнения взыскания, основания для 12 возврата документов, поступивших на исполнение, определяют полномочия органов государственной власти, участвующих в процессе исполнения судебного акта, и предельный срок, в течение которого судебный акт должен быть исполнен (статьи 2421–2426). В настоящее время Бюджетным кодексом Российской Федерации формально предусмотрены два порядка обращения взыскания на средства федерального бюджета. Первый порядок предусмотрен для исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны публично-правового образования, судебных актов о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок за счет средств федерального бюджета (статья 2422). Второй порядок предназначен для исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета публично- правового образования по денежным обязательствам казенного учреждения. Формально данный порядок, как это прямо следует из статьи 2423 Бюджетного кодекса Российской Федерации, может быть применен только в том случае, когда должнику в органе Федерального казначейства открыт лицевой счет как получателю средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) при вступлении казенных учреждений в экономические отношения, в том числе в целях материального обеспечения своей деятельности, но не при осуществлении органом государственной власти (даже имеющим статус казенного учреждения) государственных полномочий от имени публично-правового образования. 13 Правила статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующие правовое положение казенных учреждений, согласно ее пункту 11 распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов, поэтому исполнение исполнительных документов по денежным обязательствам казенных учреждений – государственных органов как юридических лиц при вступлении ими в экономические отношения, в том числе в целях материального обеспечения своей деятельности (но не при осуществлении органом государственной власти государственных полномочий от имени публично- правового образования), осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 2423 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В таком случае согласно пункту 4 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение (в том числе наделенный соответствующим статусом юридического лица государственный орган) осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в Федеральном казначействе в установленном им порядке. Порядок открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства утвержден приказом Федерального казначейства от 17 октября 2016 года № 21н. Положениями указанного Порядка открытие казенному учреждению счета для учета операций со средствами неучастника бюджетного процесса не предусмотрено. В соответствии с пунктом 4 статьи 12322 ГК Российской Федерации казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами; при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества. По буквальному пониманию положений Бюджетного кодекса Российской Федерации взыскание по судебному решению о возмещении 14 судебных расходов казенным учреждением при вступлении им в экономические отношения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, в первую очередь находящихся на его лицевом счете (статья 2423). В свою очередь, исполнение судебного акта по искам к публично-правовым образованиям, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны публично-правового образования осуществляется за счет средств казны публично-правового образования в порядке статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации. По смыслу, придаваемому статье 2423 Бюджетного кодекса Российской Федерации правоприменительной практикой, в случае удовлетворения требований физических и юридических лиц об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, обязанность по возмещению судебных расходов возлагается судом непосредственно на орган власти, организацию, чьи решение, действия (бездействие) оспаривались (пункт 23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2019 года № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»). При этом с учетом такого истолкования бюджетного законодательства Верховным Судом Российской Федерации допускается субсидиарная ответственность главного распорядителя средств бюджета в соответствии с пунктом 10 статьи 2423 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая, однако, наступает лишь в случае удовлетворения судом заявления взыскателя о взыскании средств с органа государственной власти, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя средств бюджета, в порядке субсидиарной ответственности на основании полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам находящегося в его ведении получателя средств бюджета, но при наличии у 15 последнего лицевого счета в органах Федерального казначейства. То есть фактически предусматривается возможность изменения порядка исполнения судебного решения о взыскании денежных средств с казенного учреждения в случае возникновения обстоятельств, затрудняющих исполнение соответствующего судебного акта, а именно при недостаточности средств на счете получателя средств бюджета (казенного учреждения). Таким образом, истолкование положений действующего бюджетного законодательства правоприменительной практикой, в том числе как это следует из правоприменительных решений по делу Ю.А.Рейнхиммеля, фактически приводит к невозможности исполнения судебных актов, вынесенных в отношении органа государственной власти, в случае отсутствия у последнего лицевого счета в органах Федерального казначейства. При этом исключается и возможность изменения способа и порядка исполнения соответствующего решения и возложения обязанности по его исполнению на главного распорядителя бюджетных средств в порядке статьи 2423 Бюджетного кодекса Российской Федерации или на казну Российской Федерации в порядке статьи 2422 данного Кодекса.
3.2. С учетом изложенного в системе действующего правового регулирования не обеспечена для взыскателя реализация в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение судебных расходов в связи с признанием незаконными действий (бездействия) органа государственной власти (государственного органа) или его должностных лиц и не гарантирована действительная возможность получить то, что ему причитается по судебному решению, которым установлено нарушение его прав. Правоприменительная практика, вопреки принципу баланса публичных и частных интересов, в данной ситуации фактически требует от гражданина обратиться с требованием о пересмотре решения о возмещении судебных расходов в связи с признанием незаконными действий (бездействия) органа государственной власти (государственного органа) или его должностных лиц по вновь открывшимся обстоятельствам, с привлечением надлежащего ответчика, имеющего лицевой счет в органах Федерального казначейства. Подобное 16 требование приводит к дополнительным неоправданным расходам частного лица, а также неоправданному расходованию бюджетных средств на отправление правосудия. Таким образом, оспариваемые положения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 8, 17 (часть 3), 19 (часть 1) и 35 (части 1–3) во взаимосвязи со статьями 46 и 55 (часть 3), в той мере, в какой они исключают возможность исполнения судебного решения о возмещении судебных расходов, присужденных решением суда в связи с признанием незаконными действий (бездействия) органа государственной власти (государственного органа), у которого отсутствует лицевой счет в органах Федерального казначейства. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом основанных на ней правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации – внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего Постановления. Впредь до внесения указанных изменений в целях обеспечения в соответствии с действующим бюджетным законодательством исполнимости судебного акта по делу о взыскании судебных расходов в связи с признанием незаконными действий (бездействия) органа государственной власти (государственного органа) или его должностных лиц правоприменительным органам следует исходить из необходимости изменения судом по заявлению взыскателя способа и порядка исполнения такого судебного акта путем привлечения к субсидиарной ответственности вышестоящего по отношению к должнику органа государственной власти, имеющего лицевой счет в органах Федерального казначейства. Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
1. Признать подпункт 1 пункта 3 статьи 158 и пункт 10 статьи 2423 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также часть 1 статьи 358 КАС Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 8, 17 (часть 3), 19 (часть 1) и 35 (части 1–3) во взаимосвязи со статьями 46 и 55 (часть 3), в той мере, в какой они – по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования, – исключают возможность исполнения судебного решения о возмещении судебных расходов, присужденных решением суда в связи с признанием незаконными действий (бездействия) органа государственной власти (государственного органа), у которого отсутствует лицевой счет в органах Федерального казначейства.
2. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом основанных на ней правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации – внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего Постановления.
3. Правоприменительные решения по делу гражданина Рейнхиммеля Юрия Александровича, вынесенные на основании подпункта 1 пункта 3 статьи 158 и пункта 10 статьи 2423 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также части 1 статьи 358 КАС Российской Федерации, в той мере, в какой они признаны настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства 18 Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).