Постановление КС РФ № 14-П/2016
Дата: 31.05.2016
============================================================

по делу о проверке конституционности положений статьи 311 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» и статьи 12.213 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы город Санкт-Петербург 31 мая 2016 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя группы депутатов Государственной Думы – депутата Государственной Думы Ю.П.Синельщикова, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук А.П.Кучеренко, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде 2 Российской Федерации М.В.Кротова, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статьи 311 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» и статьи 12.213 КоАП Российской Федерации. Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе нормативные положения. Заслушав сообщение судьи-докладчика О.С.Хохряковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А.Васильевой, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей – А.А.Рябова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации 3

1. Федеральным законом от 6 апреля 2011 года № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» введена статья 311, в соответствии с которой движение транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения допускается при условии внесения платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам такими транспортными средствами, размер и порядок взимания которой устанавливаются Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 504 «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» установлены размер данной платы и правила ее взимания. Федеральным законом от 6 апреля 2011 года № 68-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнен статьей 12.213, согласно которой (в редакции Федерального закона от 14 декабря 2015 года № 378-ФЗ) движение транспортного средства, имеющего разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения без внесения платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения таким транспортным средством, если внесение такой платы является обязательным, влечет наложение административного штрафа на водителей транспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, и на собственников 4 (владельцев) транспортных средств, за исключением транспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, в размере пяти тысяч рублей (часть 1); повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 данной статьи, влечет наложение административного штрафа на водителей транспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, и на собственников (владельцев) транспортных средств, за исключением транспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, в размере десяти тысяч рублей (часть 2).

1.1. Группа депутатов Государственной Думы, обратившихся в

1.2. Таким образом, исходя из предписаний пункта 8 части второй статьи 37 и части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в их взаимосвязи, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются находящиеся в нормативном единстве положения статьи 311 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» (далее – постановление Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 504) и статьи 12.213 КоАП Российской Федерации, устанавливающие в системе правового регулирования обязательных публичных платежей институт платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн (далее – большегрузные транспортные 6 средства), в том числе определяющие в рамках данного института элементы указанной платы, полномочия Правительства Российской Федерации по регулированию ее размера и порядка взимания, функции оператора системы взимания платы и основания применения административной ответственности за неисполнение обязанности плательщика по ее внесению.

2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в качестве основ конституционного строя России гарантируются условия для функционирования рыночной экономики – единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1). Обеспечению экономического развития и благополучия страны призвана служить транспортная инфраструктура общего пользования, строительство и модернизация которой, доступность и содержание в надлежащем состоянии создают необходимые предпосылки для реализации гражданами закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод, включая право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1). Составной частью транспортной инфраструктуры являются автомобильные дороги, в том числе автомобильные дороги общего пользования федерального значения, которые согласно Федеральному закону от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ находятся в федеральной собственности и перечень которых определен постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 года № 928 (части 5–7 статьи 5 и часть 2 статьи 6). Будучи основными транспортными артериями страны, автомобильные дороги общего пользования федерального значения предназначены для перевозок грузов по всей территории России и за ее пределы, что предполагает ответственность государства как публичного субъекта и как собственника, на котором лежит бремя содержания данного имущества, за их состояние. Соответственно, дорожная деятельность в отношении этих 7 автомобильных дорог, под которой данный Федеральный закон понимает деятельность по их проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию (пункт 6 статьи 3), осуществляется в первую очередь за счет средств федерального бюджета (часть 1 статьи 32). О значимости непрерывного финансового обеспечения такой деятельности свидетельствует и наличие в бюджетной системе Российской Федерации дорожных фондов (статья 1794 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения как имущества, находящегося в публичной собственности и предназначенного в том числе для использования гражданами и их объединениями в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, за счет средств, поступающих в федеральный бюджет в виде налогов, сборов и иных публично-правовых платежей, не исключает возможность возложения обязанности по дополнительному – по сравнению с иными пользователями – финансированию дорожной деятельности на субъектов, которые наиболее интенсивно эксплуатируют автомобильные дороги, получая непосредственную экономическую выгоду от их развития и вместе с тем существенно ускоряя износ дорожного полотна. Государство, обладающее достаточно широкой дискрецией в выборе конкретных направлений и содержания фискальной политики, самостоятельно определяет целесообразность обложения публичными платежами тех или иных экономических объектов, в том числе в сфере дорожного движения. При этом на нормативные акты в указанной сфере – исходя из того что взимание публичных платежей фискального характера всегда влечет обременения права собственности и свободы экономической деятельности (статьи 34 и 35 Конституции Российской Федерации) – в полной мере распространяются требования статьи 57 Конституции Российской Федерации о законно установленных налогах и сборах и ее 8 статьи 55 (часть 3), допускающей возможность введения в случае необходимости ограничений прав и свобод, но только федеральным законом и лишь соразмерно (пропорционально) конституционно одобряемым целям. Обязанность внесения платы за использование данного публичного ресурса, широко применяемая в отношении движения по автомобильным дорогам грузовых транспортных средств в практике зарубежных стран с развитой транспортной инфраструктурой, введена федеральным законодателем – с учетом повышенного негативного воздействия грузовых транспортных средств на состояние дорожного полотна – для обеспечения сохранности и восстановления автомобильных дорог общего пользования федерального значения, их соответствия нормативным требованиям и, в конечном счете, безопасности дорожного движения. Следовательно, установление данной обязанности направлено на достижение конституционно значимых целей. Что касается размера взимаемой платы, то в силу статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 35 (части 2 и 3), 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации он должен соответствовать ее правовой природе как субсидиарной по отношению к основному источнику финансирования содержания автомобильных дорог общего пользования федерального значения, с тем чтобы гарантировалась соразмерность возлагаемых в связи с этим на собственников (владельцев) транспортных средств обременений тому вреду, который причиняется автомобильным дорогам движением транспортных средств, на основе конституционных принципов равенства и справедливости.

3. Предусмотренный статьей 311 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ обязательный платеж взимается в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, и как таковой относится к неналоговым доходам федерального бюджета, включаемым в объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда, средства которого используются исключительно в целях финансового обеспечения дорожной деятельности (статьи 41 и 1794 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации). При этом размер (сумма) вносимых собственниками (владельцами) большегрузных транспортных средств платежей, как следует из постановления Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 504, напрямую зависит от расстояния, пройденного большегрузным транспортным средством по соответствующим автомобильным дорогам. Таким образом, данный платеж предназначен для компенсации расходов, связанных с восстановлением надлежащего транспортно- эксплуатационного состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения, т.е. имеет целевую направленность и экономическое основание.

3.1. В соответствии с правовыми позициями, выработанными Конституционным Судом Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации (Постановление от 17 июля 1998 года

3.2. В силу требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьи 74 (часть 1), не допускающей установление на территории России таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 17 июля 1998 года

3.4. Как следует из статей 8 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 2 и 3), 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации, правовое регулирование взимания публичных платежей должно осуществляться на основе принципов равенства и справедливости, без необоснованных ограничений и с соблюдением баланса фискальных интересов государства при формировании бюджета, с одной стороны, и прав и свобод физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности – с другой. Соответственно, государство, руководствуясь вытекающими из названных конституционных принципов критериями соразмерности и дифференциации, обязано проявлять при осуществлении фискальной политики разумную сдержанность и повышенную осторожность, особенно при введении новых обязательных платежей и повышении их ставок, в том числе учитывать при установлении системы обязательных платежей имущественную способность плательщиков к их уплате. Исходя из этого совокупный размер обязательных платежей, которые возложены на собственников (владельцев) большегрузных транспортных средств в порядке исполнения ими обязанностей плательщика перед бюджетом, связанных с необходимостью обеспечения такой публичной функции, как дорожная деятельность, не должен быть чрезмерно обременительным. Это означает, что федеральный законодатель и Правительство Российской Федерации не должны допускать в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере перевозок грузовым автомобильным транспортом, такую степень обременения их обязательными платежами (пусть даже и разной природы), которая свидетельствовала бы о несоразмерности общего объема обременения и тем самым приводила бы к нарушению прав и свобод, гарантированных статьями 34 (часть 1) и 35 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации. Иное противоречило бы правовой природе и 16 предназначению обязанности платить законно установленные налоги и сборы, закрепленной статьей 57 Конституции Российской Федерации, и в конечном счете подрывало бы финансово-материальную базу реализации основных прав и свобод человека, составляющих, по смыслу ее статьи 2, высшую цель для государства. Таким образом, находящиеся в нормативном единстве положения статьи 311 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 504 в системе действующего правового регулирования предполагают обязанность Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации обеспечивать и поддерживать такое состояние правового регулирования обязательных платежей в дорожные фонды, при котором не допускается избыточность совокупного экономического бремени, возлагаемого на собственников (владельцев) большегрузных транспортных средств системой обязательных платежей в дорожные фонды, на основе анализа целесообразности и экономической обоснованности как каждого конкретного платежа (его размера), так и системы в целом, а также с учетом сбалансированности интересов уровней бюджетной системы Российской Федерации. Плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами, – учитывая условия ее взимания в сопоставлении с условиями взимания транспортного налога – является в настоящее время основным финансовым бременем для собственников (владельцев) указанных транспортных средств, которые регулярно осуществляют перевозки по этим дорогам и, соответственно, участвуют в финансировании публичной деятельности по их поддержанию в надлежащем состоянии. В связи с этим Правительством Российской Федерации разработан и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс 17 Российской Федерации», предполагающего для собственников (владельцев) большегрузных транспортных средств возможность зачета суммы данной платы при исчислении в соответствующем налоговом периоде размера транспортного налога (который тоже направлен на возмещение публичных затрат, связанных с негативным воздействием транспортного средства, и рассчитывается исходя из параметров, отражающих в определенной мере степень такого негативного воздействия), а также предусматривающего для них установление налоговой преференции по транспортному налогу до 1 января 2019 года. Тем самым Правительство Российской Федерации, по сути, признало необходимость оптимизации указанных платежей и снижения финансового бремени для собственников (владельцев) большегрузных транспортных средств. Такая корректировка правового регулирования отвечает принципам соразмерности и справедливости и является конституционно оправданной. Используя при реализации фискальной политики различные средства для финансового обеспечения публичной деятельности по поддержанию автомобильных дорог общего пользования федерального значения в надлежащем состоянии, федеральный законодатель не только вправе, но и обязан принимать меры, направленные на недопущение избыточного финансового обременения собственников (владельцев) большегрузных транспортных средств, налагаемого на них в целях компенсации негативного воздействия таких транспортных средств на автомобильные дороги. При этом недопустим как произвольный отказ от таких мер, так и автоматическое прекращение их действия, если им изначально придавался временный характер (как это предполагается, в частности, в законопроекте, внесенном Правительством Российской Федерации), без оценки того, имеются ли для этого надлежащие условия с учетом изменений в объеме финансового бремени, состояния автомобильных дорог, а также общей экономической ситуации. 18

4. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (статья 115, часть 1, Конституции Российской Федерации). Как следует из названного конституционного положения и основанных на нем правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 6 апреля 2004 года

4.1. Согласно части 8 статьи 311 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ размер и порядок взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами, устанавливается Правительством Российской Федерации. Реализуя указанное законодательное предписание в постановлении от 14 июня 2013 года № 504, Правительство Российской Федерации действовало в рамках Конституции Российской Федерации, возлагающей на него обеспечение исполнения федерального бюджета и управление федеральной собственностью (статья 114, пункты «а», «г» части 1), а также Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статьи 2 и 3). По смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации, фискальный платеж неналогового характера может считаться законно установленным при условии, что его существенные элементы, по общему правилу, закреплены непосредственно в законе, тем не менее федеральный законодатель не лишен 19 возможности передать Правительству Российской Федерации определение отдельных элементов такого платежного обязательства – с учетом особенностей предмета правового регулирования и специфики соответствующего платежа. При этом, поскольку определение состава доходов и расходов бюджета в силу принципа разделения властей относится к сфере законодательного регулирования, отнесение обязательного публичного платежа к неналоговым (каковым является плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами), как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 4 апреля 1996 года

4.2. Согласно утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 504 Правилам взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, полномочия по обеспечению функционирования системы взимания платы возлагаются на оператора (индивидуального предпринимателя или юридическое лицо), который в этих целях осуществляет, в частности, регистрацию транспортных средств в системе взимания платы, перечисляет внесенные собственником (владельцем) транспортного средства в качестве платы денежные средства в доход федерального бюджета, предоставляет на безвозмездной основе бортовое устройство, ведет персонифицированную запись собственника (владельца) транспортного средства, предоставляет ему необходимую информацию (пункты 2, 5 и 6). В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2014 года № 1662-р оператор (концессионер) принимает на себя ряд обязательств, в том числе по проектированию, строительству и производству объектов системы взимания платы, обеспечению ее функционирования за счет собственных и (или) привлеченных средств. При этом создаваемые объекты становятся собственностью Российской Федерации. В данном случае Правительство Российской Федерации – в соответствии с предписаниями Конституции Российской Федерации, ее 22 статей 8, 34, 35 (части 2 и 3), 71 (пункты «д», «и»), 75 (часть 3), 114 (пункт «г» части 1) и 115 (часть 1), – на основании и во исполнение федерального закона вправе с использованием элементов правового института концессии предоставить на определенных условиях индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу правомочия по организации и обеспечению взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами (создание необходимых для этого объектов, прием платы и перечисление ее в федеральный бюджет и др.). Привлечение указанных субъектов, в том числе с целью получения частных инвестиций, для решения на основе государственно-частного партнерства определенных публично значимых задач, включая создание транспортной инфраструктуры общего пользования и ее эксплуатацию, с передачей такого рода субъектам ряда правомочий, связанных с обеспечением взимания данной платы, само по себе конституционно допустимо. Такое регулирование позволяет своевременно решать связанные с задействованием значительных технических ресурсов публично значимые задачи в сфере дорожной деятельности. При этом выбор конкретного лица в качестве оператора системы взимания платы, связанный с использованием концессионного соглашения, равно как и порядок заключения и содержание самого концессионного соглашения, включая размер получаемого оператором за выполнение своих функций вознаграждения, должны соответствовать требованиям Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Наделение оператора правом взимания платы, согласно предписаниям пунктов 6 и 11 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 504, не предполагает наличие у него каких-либо возможностей распоряжаться внесенными плательщиками денежными средствами, кроме как перечислять их в полном объеме в федеральный бюджет, а также – в установленных нормативными 23 актами случаях – возвращать плательщику, и, соответственно, не допускается использование оператором этих денежных средств для иных целей, что согласуется с конституционно-правовой характеристикой данной платы как обязательного неналогового платежа в бюджет.

4.3. Предоставление хозяйствующему субъекту – индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу как участникам гражданского оборота правомочий по взиманию платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами, – поскольку в данном случае во взаимоотношениях с иными лицами (плательщиками) реализация этих правомочий связана с определенными действиями публично-правового характера, по общему правилу, относящимися к предмету деятельности представителей органов публичной власти, – в силу требований Конституции Российской Федерации, ее статей 71 (пункты «в», «г», «д», «о») и 76 (часть 1), может осуществляться исключительно на основе прямого волеизъявления федерального законодателя. То обстоятельство, что администрирование указанной платы возложено на Федеральное дорожное агентство (приложение № 5 к Федеральному закону от 14 декабря 2015 года № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год»), при отсутствии конкретного наполнения этой функции во взаимоотношениях с плательщиками не устраняет необходимость обеспечения надлежащего регулирования статуса оператора системы взимания платы. Равным образом осуществляемым Счетной палатой Российской Федерации как постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию (статьи 2, 5 и 19 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41- ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»), контролем за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета в рамках соответствующего концессионного соглашения, а также за своевременным исполнением его доходных статей, включая контроль за поступлением в 24 доход федерального бюджета данной платы, который создает определенные гарантии защиты государственных и общественных интересов, не исчерпываются все необходимые функции контроля, связанные со спецификой оператора, как он определен Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 504, и распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2014 года № 1662-р. Вместе с тем

4.4. Утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 504 Правилами к компетенции оператора системы взимания платы отнесено опубликование в средствах массовой информации актов, регулирующих порядок внесения владельцем транспортного средства платы оператору и порядок перечисления оператором денежных средств владельца транспортного средства в качестве платы в доход федерального бюджета; порядок возврата владельцу транспортного средства денежных средств, не перечисленных либо излишне перечисленных оператором в доход федерального бюджета; порядок пользования владельцем транспортного средства, в том числе зарегистрированного в иностранном государстве, предоставленным ему бортовым устройством, порядок и условия его возврата и замены, а также ответственность владельца транспортного средства за нарушение порядка пользования бортовым устройством; порядок внесения платы владельцем транспортного средства в случае неисправности или утраты бортового устройства или стороннего бортового устройства; порядок получения владельцем транспортного средства информации о его персонифицированных данных в системе взимания платы; порядок информирования владельцем транспортного средства оператора о планируемом маршруте, времени (дате) движения транспортного средства по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения при отсутствии бортового устройства или стороннего бортового устройства, их неисправности или утрате, а также при внесении владельцем транспортного средства платы в случае оформления маршрутной карты; иные вопросы 26 взаимодействия владельца транспортного средства и оператора, касающиеся расчета и взимания платы (пункт 4). Названные положения не исключают (о чем свидетельствует и практика их реализации) принятие самим оператором актов по вопросам, отнесенным к его компетенции, что применительно к актам по вопросам организационно-технического характера, связанным в том числе с эксплуатационными характеристиками внедряемого оператором в рамках системы взимания платы оборудования, а также с информированием собственников (владельцев) транспортных средств о ее работе, конституционно допустимо. Однако оператор (индивидуальный предприниматель или юридическое лицо – участники гражданского оборота) во всяком случае не вправе принимать нормативные правовые акты по тем вопросам, регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации относится к прерогативам публичной власти (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 года

5. Федеральным законом от 6 апреля 2011 года № 68-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был дополнен статьей 12.213 «Несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн». В настоящее время данная статья действует в редакции Федерального закона от 14 декабря 2015 года № 378- ФЗ, в соответствии с которой размер административного штрафа за предусмотренное ею административное правонарушение существенно снижен и равняется пяти тысячам рублей (часть 1), а при повторном привлечении к административной ответственности – десяти тысячам рублей (часть 2). Установление административной ответственности в качестве способа обеспечения соблюдения обязанности по внесению платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами, согласуется с вытекающим из Конституции Российской Федерации, ее статей 71 (пункты «в», «з», «о»), 72 (пункт «к» части 1) и 76 (части 1 и 2), правомочием федерального законодателя вводить меры административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных 29 федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в целях предупреждения совершения таких правонарушений (часть 1 статьи 1.1 и пункт 3 части 1 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации). Исходя из этого нет оснований полагать, что предусмотренная статьей 12.213 КоАП Российской Федерации административная ответственность не соответствует характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей либо допускает избыточное государственное принуждение. Вопреки доводам заявителей по настоящему делу, пункт 12 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 504, которым конкретизированы отдельные элементы правового механизма исполнения собственниками (владельцами) большегрузных транспортных средств обязанности по внесению платы, сам по себе не создает нового регулирования по этому вопросу, поскольку нормативное определение такого противоправного действия, как движение большегрузного транспортного средства по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения без внесения платы, содержится в самой статье 311 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ, устанавливающей данную плату. Постановление же Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 504 лишь допустимым образом уточняет его признаки, притом что сама по себе модель нормативного регулирования административной ответственности, при которой Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение правил (порядка), установленных подзаконными актами, отсылая к ним, является достаточно распространенной и как таковая – в контексте положений статьи 1.1 и пункта 3 части 1 статьи 1.3 данного Кодекса – не вызывает сомнений с точки зрения ее конституционности. Из Конституции Российской Федерации (статья 15, часть 2; статья 49; статья 54, часть 2) не вытекает, что административная ответственность может 30 быть установлена только за умышленное несоблюдение требований законодательства о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами. Не предусмотрев в данном случае возможность привлечения к ответственности только за умышленное правонарушение, федеральный законодатель не вышел за пределы своих конституционных полномочий. В то же время, по смыслу статьи 49 Конституции Российской Федерации и конкретизирующей ее положения статьи 1.5 КоАП Российской Федерации, обязательным признаком состава административного правонарушения и, как следствие, основанием административной ответственности является наличие вины привлекаемого к ней лица. Иная интерпретация условий наступления административной ответственности, допускающая наложение административного наказания за действия (бездействие) при наличии лишь признаков объективной стороны состава административного правонарушения, противоречила бы вытекающему из статьи 49 Конституции Российской Федерации принципу виновной ответственности за такого рода деликты, приводила бы к объективному вменению и в конечном счете – в нарушение принципов юридического равенства и справедливости – к несоразмерному ограничению прав и свобод (преамбула; статья 1, часть 1; статья 19, части 1 и 2; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). В связи с этим необходимо учитывать, что характер деятельности по перевозке грузов не исключает ситуаций, объективно препятствующих движению транспортного средства по запланированному маршруту в запланированное время. В таких случаях отсутствие у собственника (владельца) большегрузного транспортного средства реальной возможности оперативно осуществить необходимую корректировку даты, времени и маршрута движения, если им предприняты разумные усилия для такой 31 корректировки, может свидетельствовать об отсутствии его вины в совершении соответствующего административного правонарушения. Применительно к статье 12.213 КоАП Российской Федерации это означает, что при производстве по делу о предусмотренном данной статьей административном правонарушении привлекаемое к административной ответственности лицо не лишено возможности приводить доказательства в обоснование того, что наличие в его действиях (бездействии) формальных признаков объективной стороны состава данного административного правонарушения было вызвано не зависящими от него обстоятельствами, обусловленными сложившейся дорожной обстановкой, состоянием транспортной инфраструктуры или иными подобными причинами. Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 86 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,


ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать находящиеся в нормативном единстве положения статьи 311 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» и статьи 12.213 КоАП Российской Федерации, устанавливающие институт платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, как обязательного публичного платежа неналогового характера и предусматривающие полномочие Правительства Российской Федерации по установлению размера 32 и порядка взимания данного платежа в соответствии с законом, наделение оператора системы взимания платы функциями по организационному и техническому обеспечению работы системы взимания платы, в том числе по приему платы и перечислению ее непосредственно в федеральный бюджет, а также введение административной ответственности за движение транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, без внесения данной платы, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по конституционно-правовому смыслу названных положений в системе правового регулирования: предполагается обязанность Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации обеспечивать и поддерживать такое состояние правового регулирования обязательных платежей в дорожные фонды, при котором не допускается избыточность совокупного экономического бремени, возлагаемого на собственников (владельцев) большегрузных транспортных средств системой обязательных платежей в дорожные фонды, на основе анализа целесообразности и экономической обоснованности как каждого конкретного платежа (его размера), так и системы в целом, а также с учетом сбалансированности интересов уровней бюджетной системы Российской Федерации; размер платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами, не может превышать размер вреда (в денежном выражении), дополнительно причиняемого такими транспортными средствами (с учетом усредненных расчетов) по сравнению с транспортными средствами, имеющими меньшую разрешенную максимальную массу; поскольку данная плата относится к неналоговым платежам, федеральный законодатель был вправе наделить Правительство Российской Федерации правомочием определять конкретный размер данного обязательного публичного платежа; 33 не допускается повышение установленной в настоящее время Правительством Российской Федерации платы – помимо индексации ее размера в нормативно закрепленных пределах – без указания на такую возможность в федеральном законе и без предоставления плательщикам гарантий адаптации к ее повышению; при этом с соблюдением требования о гарантиях адаптации плательщиков к повышению платы должны осуществляться отмена или увеличение понижающего коэффициента к размеру платы в случае, если пределы его действия во времени не определены; возложение на собственников (владельцев) большегрузных транспортных средств обязанности по внесению данной платы наряду с предусмотренными Налоговым кодексом Российской Федерации транспортным налогом и акцизом на бензин и дизельное топливо – учитывая, что объекты обложения названными публичными платежами не совпадают, – не ведет к двойному обложению указанных лиц; оператор не вправе ограничивать доступ плательщика (потенциального плательщика) к использованию системы взимания платы, в том числе отказывать ему в совершении действий, необходимых для доступа к этой системе, если такая возможность и ее основания не предусмотрены нормативно; совершение же непосредственно оператором действий, сопоставимых по форме и последствиям с применяемыми исключительно органами публичной власти мерами административного принуждения, в любом случае недопустимо; исключается распоряжение оператором денежными средствами, внесенными в счет платы, кроме как их перечисление в федеральный бюджет, а также – в установленных нормативными правовыми актами случаях – возврат плательщику, и, соответственно, не допускается использование оператором этих денежных средств для иных целей; не допускается наложение административного наказания в виде административного штрафа за несоблюдение требований, предусмотренных 34 данными нормативными положениями, при отсутствии вины лица, привлекаемого к административной ответственности; при производстве по делу об административном правонарушении такое лицо во всяком случае не лишено возможности приводить доказательства в обоснование того, что наличие в его действиях (бездействии) формальных признаков объективной стороны состава данного административного правонарушения было вызвано не зависящими от него обстоятельствами, обусловленными сложившейся дорожной обстановкой, состоянием транспортной инфраструктуры или иными подобными причинами. Конституционно-правовой смысл указанных нормативных положений, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование, в том числе в судебной практике. Признанием указанных нормативных положений не противоречащими Конституции Российской Федерации с федерального законодателя не снимается обязанность в разумные сроки установить порядок определения оператора системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами, и критерии, которым он должен соответствовать, а также гарантии интересов Российской Федерации и плательщиков во взаимоотношениях с ним. Равным образом не исключается правомочие федерального законодателя закрепить базу для взимания соответствующих платежей и критерии установления их максимального размера непосредственно в федеральном законе.

2. Признать положения пункта 4 Правил взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 504, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 71 (пункты «в», «д», «з», «и») и 76 (часть 1), в той мере, в какой 35 ими не исключается возможность принятия оператором системы взимания платы – индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом как участниками гражданского оборота нормативных правовых актов (актов нормотворческого (властно-распорядительного) характера), в том числе касающихся установления порядка внесения платы и перечисления ее в доход федерального бюджета, а также возврата плательщику излишне уплаченных сумм. Учитывая, что утрата силы пунктом 4 указанных Правил в части, признанной не соответствующей Конституции Российской Федерации, с момента провозглашения настоящего Постановления может повлечь за собой невозможность функционирования системы взимания платы (что в дальнейшем потребует новой адаптации к ней и может вызвать увеличение размера платы, обусловленное необходимостью восполнения денежных средств, не полученных в связи с этим бюджетом, и в конечном счете снизить уровень защиты законных экономических интересов ее плательщиков), а также принимая во внимание, что до 15 ноября 2016 года Правительством Российской Федерации должно быть осуществлено правовое регулирование, направленное на сокращение объема принимаемых оператором актов,

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. 36

4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».