Постановление КС РФ № 10-П/2018
Дата: 26.02.2018
============================================================

по делу о проверке конституционности статьи 7 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», пунктов 1 и 2 статьи 25 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», статей 1102 и 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Н.Н.Горностаевой город Санкт-Петербург 26 февраля 2018 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности статьи 7 Федерального закона «О социальной защите 2 инвалидов в Российской Федерации», пунктов 1 и 2 статьи 25 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», статей 1102 и 1109 ГК Российской Федерации. Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Н.Н.Горностаевой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения. Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Согласно пунктам 1 и 2 статьи 25 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» физические и юридические лица несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в документах, представляемых ими для установления и выплаты трудовой пенсии, а работодатели, кроме того, – за достоверность сведений, представляемых для ведения индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования; в случае, если представление недостоверных сведений или несвоевременное представление сведений, предусмотренных пунктом 4 статьи 23 данного Федерального закона, повлекло за собой перерасход средств на выплату трудовых пенсий, виновные лица возмещают Пенсионному фонду Российской Федерации причиненный ущерб в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Статья 1102 ГК Российской Федерации предусматривает, что лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или 3 сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение), за исключением случаев, предусмотренных статьей 1109 данного Кодекса; правила, предусмотренные главой 60 данного Кодекса, применяются независимо от того, явилось ли неосновательное обогащение результатом поведения приобретателя имущества, самого потерпевшего, третьих лиц или произошло помимо их воли. В соответствии со статьей 1109 ГК Российской Федерации не подлежат возврату в качестве неосновательного обогащения: имущество, переданное во исполнение обязательства до наступления срока исполнения, если обязательством не предусмотрено иное; имущество, переданное во исполнение обязательства по истечении срока исковой давности; заработная плата и приравненные к ней платежи, пенсии, пособия, стипендии, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, алименты и иные денежные суммы, предоставленные гражданину в качестве средства к существованию, при отсутствии недобросовестности с его стороны и счетной ошибки; денежные суммы и иное имущество, предоставленные во исполнение несуществующего обязательства, если приобретатель докажет, что лицо, требующее возврата имущества, знало об отсутствии обязательства либо предоставило имущество в целях благотворительности. Конституционность приведенных законоположений, а также статьи 7 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» оспаривается в жалобе гражданки Н.Н.Горностаевой, которой решением бюро медико-социальной экспертизы по Вологодской области № 8 от 14 декабря 2009 года была установлена инвалидность III группы бессрочно, а решением того же бюро от 4 12 октября 2010 года – инвалидность II группы бессрочно и с которой в 2016 году по судебному решению были взысканы суммы пенсии по инвалидности и ежемесячной денежной выплаты, назначенной ей на основании выданных этим бюро справок об установлении инвалидности. Противоречие оспариваемых законоположений Конституции Российской Федерации, ее статьям 15, 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 39, 45, 46 (часть 1), 49 (часть 1) и 55 (часть 3), заявительница усматривает в том, что по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, эти законоположения позволяют взыскивать с гражданина – без установления признаков недобросовестности или противоправности в его действиях – ранее полученные им суммы пенсии по инвалидности и ежемесячной денежной выплаты только на том основании, что при проведении повторной медико-социальной экспертизы выявлены допущенные в ходе ранее проведенной медико-социальной экспертизы процедурные нарушения и в связи с этим признаны недействительными выданные гражданину документы (справки) об установлении инвалидности, необходимые для назначения пенсии и выплат.

1.2. Из статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» следует, что граждане вправе обратиться в

1.3. В соответствии со статьями 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»

2. Конституция Российской Федерации, признавая Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1), и определяя в качестве одного из основных направлений социальной защиты обеспечение государственной поддержки инвалидов (статья 7, часть 2), закрепляет в числе основ правового статуса личности право каждого на социальное обеспечение, в частности в случае инвалидности (статья 17, часть 1; статья 39, часть 1; статья 64), и относит определение условий и порядка 9 реализации данного конституционного права к компетенции законодателя (статья 39, часть 2). Одним из важнейших элементов социального обеспечения для инвалидов является пенсионное обеспечение, основное содержание которого заключается в предоставлении человеку средств к существованию. Это нашло отражение в Конвенции о правах инвалидов (принята 13 декабря 2006 года Резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи ООН), которая признает права инвалидов на достаточный жизненный уровень для них самих и их семей и права на социальную защиту, включая меры по обеспечению инвалидам доступа к пенсионным пособиям и программам (пункт 1 и подпункт «e» пункта 2 статьи 28). В силу неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции Конституция Российской Федерации обязывает государство охранять достоинство личности как необходимую предпосылку и основу всех других неотчуждаемых прав и свобод человека, условие их признания и соблюдения и ничто не может быть основанием для умаления достоинства личности. В сфере пенсионного обеспечения это предполагает, в частности, установление такого правового регулирования, которое – в соответствии с вытекающими из взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 2, 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации принципами правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства – гарантировало бы гражданам, что решения о назначении пенсии принимаются уполномоченными государством органами на основе строгого исполнения законодательных предписаний, а также внимательного и ответственного подхода к оценке фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение права на пенсию, тщательности при оформлении документов, подтверждающих наличие условий, необходимых для назначения пенсии и определения ее размера, с 10 тем чтобы гражданин как участник соответствующих правоотношений мог быть уверен в стабильности его официально признанного статуса и в том, что приобретенные в силу этого статуса права будут уважаться государством и будут реализованы (Постановление от 14 января 2016 года

3. Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия по социальному обеспечению инвалидов, предусмотрел в Федеральном законе «О страховых пенсиях» страховую пенсию по инвалидности (пункт 2 статьи 6) взамен трудовой пенсии по инвалидности (подпункт 2 пункта 1 статьи 5 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»), а также условия назначения такой пенсии, аналогичные условиям назначения трудовой пенсии по инвалидности: право на нее имеют граждане, признанные в установленном порядке инвалидами I, II или III группы, а признание гражданина инвалидом и установление группы инвалидности производятся федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (статья 9 Федерального закона «О страховых пенсиях», пункт 1 статьи 8 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»). Согласно статье 18 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» назначение, перерасчет размеров и выплата трудовых пенсий (соответственно, и трудовых пенсий по инвалидности) производятся органом, осуществляющим пенсионное обеспечение в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ 12 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», – Пенсионным фондом Российской Федерации по месту жительства лица, обратившегося за трудовой пенсией (пункт 1); к обращению должны быть приложены необходимые для установления трудовой пенсии документы, перечень которых устанавливается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (пункт 2). Как ранее отмечал

3.1. Для назначения, перерасчета размера и выплаты Пенсионным фондом Российской Федерации трудовой (страховой) пенсии по инвалидности к заявлению в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации о назначении соответствующей пенсии заинтересованному лицу необходимо приложить документ об установлении инвалидности. Это предусмотрено пунктом 2 Перечня документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (утвержден постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Пенсионного фонда Российской Федерации от 27 февраля 2002 года № 16/19па), и подпунктом «а» пункта 8 аналогичного Перечня, касающегося страховых пенсий (утвержден приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 28 ноября 2014 года № 958н). Таким документом является справка об установлении инвалидности, выдаваемая учреждением медико-социальной экспертизы по результатам проведения медико-социальной экспертизы (статьи 7 и 8 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; пункт 36 Правил признания лица инвалидом). Как следует из Правил признания лица инвалидом, медико-социальная экспертиза проводится бюро медико-социальной экспертизы по заявлению гражданина (его законного или уполномоченного представителя) с приложением медицинских документов, подтверждающих нарушение здоровья (пункт 24); заявление подается, по общему правилу, в связи с 16 направлением гражданина на медико-социальную экспертизу медицинской организацией независимо от ее организационно-правовой формы, органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, либо органом социальной защиты населения (пункт 15); оно может быть также подано в бюро гражданином самостоятельно, если медицинская организация, орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, либо орган социальной защиты населения отказали ему в направлении на медико-социальную экспертизу, о чем выдается соответствующая справка (пункт 19); специалисты бюро обязаны ознакомить гражданина (его законного или уполномоченного представителя) с порядком и условиями признания гражданина инвалидом, а также давать разъяснения гражданам по вопросам, связанным с установлением инвалидности, что позволяет им информировать гражданина о необходимости представления для проведения медико-социальной экспертизы требующихся документов (в частности, направления на медико- социальную экспертизу или справки об отказе в его выдаче, соответствующего заявления); в случае отказа гражданина от представления необходимых документов решение о признании его инвалидом либо об отказе в признании его инвалидом принимается на основании имеющихся данных (пункты 4 и 33). Правила признания лица инвалидом предусматривают также, что медико-социальная экспертиза проводится исходя из комплексной оценки состояния организма гражданина на основе анализа его клинико- функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических данных с использованием классификаций и критериев, утверждаемых Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (пункт 2), и предполагает обследование гражданина, изучение представленных им документов, анализ социально-бытовых, профессионально-трудовых, психологических и других данных гражданина (пункт 25); решение о признании гражданина инвалидом либо об отказе в 17 признании его инвалидом принимается простым большинством голосов специалистов, проводивших медико-социальную экспертизу, на основе обсуждения результатов его медико-социальной экспертизы (пункт 28). Состав бюро медико-социальной экспертизы, согласно Порядку организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы (утвержден приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 11 октября 2012 года № 310н), включает не менее трех специалистов и формируется из врачей по медико- социальной экспертизе, психологов, специалистов по реабилитации (при необходимости – специалистов по социальной работе), которые несут персональную ответственность за соблюдение порядка и условий признания лица инвалидом, соблюдение принципов профессиональной этики и деонтологии; персональная ответственность специалистов бюро закрепляется в их должностных регламентах в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (пункт 4). Следовательно, учреждение медико-социальной экспертизы несет ответственность как за существо принятого решения, так и за соблюдение предусмотренного законом порядка признания граждан инвалидами, включая проверку представления необходимых для проведения экспертизы документов. При этом его решение о признании гражданина инвалидом, оформленное справкой об установлении инвалидности, является обязательным для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями независимо от организационно- правовых форм и форм собственности (часть четвертая статьи 8 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»). Кроме того, нельзя не учитывать и то, что в соответствии как с прежним, так и действующим правовым регулированием порядка рассмотрения заявлений о назначении трудовой (страховой) пенсии 18 территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации наделен полномочиями по проведению проверки и оценки достоверности представленных в целях пенсионного обеспечения документов на всех этапах пенсионного процесса (пункт 12 Правил обращения за пенсией, назначения пенсии и перерасчета размера пенсии, перехода с одной пенсии на другую в соответствии с федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», утвержденных постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Пенсионного фонда Российской Федерации от 27 февраля 2002 года № 17/19пб; пункт 22 Правил обращения за страховой пенсией, фиксированной выплатой к страховой пенсии с учетом повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, накопительной пенсией, в том числе работодателей, и пенсией по государственному пенсионному обеспечению, их назначения, установления, перерасчета, корректировки их размера, в том числе лицам, не имеющим постоянного места жительства на территории Российской Федерации, проведения проверок документов, необходимых для их установления, перевода с одного вида пенсии на другой в соответствии с федеральными законами «О страховых пенсиях», «О накопительной пенсии» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», утвержденных приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 17 ноября 2014 года № 884н).

3.2. Схожее правовое регулирование было установлено и применительно к назначению другого вида социального обеспечения инвалидов – ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной статьей 281 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и также производимой территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации. 19 Так, Порядком осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации (утвержден приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 30 ноября 2004 года № 294), который действовал в период назначения и выплаты трудовой пенсии по инвалидности и ежемесячной денежной выплаты Н.Н.Горностаевой (в настоящее время утратил силу), было предусмотрено право территориального органа Пенсионного фонда Российской Федерации при осуществлении ежемесячной денежной выплаты давать оценку сведениям, содержащимся в документах, представленных гражданином для подтверждения права на ежемесячную денежную выплату, а также оценку правильности оформления этих документов; проверять в необходимых случаях обоснованность выдачи представленных документов (пункт 6). Согласно ныне действующему Порядку осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации (утвержден приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 22 января 2015 года № 35н) Пенсионный фонд Российской Федерации и федеральные государственные учреждения медико-социальной экспертизы в целях установления, перерасчета и выплаты ежемесячной денежной выплаты осуществляют межведомственное информационное взаимодействие и несут ответственность за достоверность, полноту и своевременность представления сведений, необходимых для осуществления ежемесячной денежной выплаты, в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 8). Таким образом, правоприменительные органы, уполномоченные на вынесение решений, связанных с реализацией гражданами их пенсионных прав, обязаны основываться на всестороннем исследовании фактических обстоятельств, включая оценку достоверности соответствующих сведений, 20 обеспечивая тем самым реализацию конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

4. Гражданин, которому назначены пенсия по инвалидности и ежемесячная денежная выплата, не может ставиться перед безусловной необходимостью претерпевать всю полноту неблагоприятных последствий в случаях, если впоследствии выявляется незаконность принятого в отношении него решения, в том числе в связи с признанием представленной им справки об установлении инвалидности недействительной, – безотносительно к характеру нарушений, допущенных учреждением медико-социальной экспертизы, притом что сами эти нарушения не являются следствием противоправных действий гражданина. Соответствующий подход нашел свое отражение и в положениях статьи 1109 ГК Российской Федерации, согласно подпункту 3 которой исключается возврат в качестве неосновательного обогащения сумм пенсии, предоставленных гражданину в качестве средства к существованию, при условии отсутствия недобросовестности с его стороны и счетной ошибки. Согласно неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению нормативных положений; в тех случаях, когда в судебной практике допускается придание тем или иным законоположениям нормативно- правового смысла, влекущего нарушение реализуемых на их основе конституционных прав, возникает вопрос о соответствии этих законоположений Конституции Российской Федерации, который подлежит разрешению Конституционным Судом Российской Федерации, с тем чтобы исключить их применение и истолкование в значении, противоречащем конституционным нормам (постановления от 23 декабря 1997 года


ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать положения пунктов 1 и 2 статьи 25 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», статей 1102 и 1109 ГК 24 Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу они не могут служить основанием для взыскания с гражданина, признанного инвалидом, полученных им сумм пенсии по инвалидности и ежемесячной денежной выплаты, в случае если представленная им для получения названных выплат справка об установлении инвалидности, составленная по результатам медико-социальной экспертизы, признана недействительной вследствие наличия лишь формальных (процедурных) нарушений, допущенных при ее проведении, притом что такие нарушения не повлияли (не могли повлиять) на оценку ограничений жизнедеятельности освидетельствуемого гражданина и не обусловлены недобросовестностью (противоправностью) с его стороны.

2. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности статьи 7 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

3. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении гражданки Горностаевой Надежды Николаевны на основании пунктов 1 и 2 статьи 25 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», статей 1102 и 1109 ГК Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой 25 информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».