1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает в пункте 6 части 1 статьи 44, что уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов. Такие акты, согласно частям 1 и 3 статьи 47 того же Федерального закона, вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, а порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
1.1. Гражданин Ю.Г.Ефремов, ранее замещавший должность муниципальной службы, обратился в Орловский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 3 и 4 решения Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 года № 18/136 «Об утверждении Положения о порядке назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и доплаты к трудовой пенсии по 3 старости (инвалидности) лицам, замещающим на постоянной основе муниципальные должности Свердловского района Орловской области». В соответствии с ними структурным подразделениям администрации Свердловского района поручено произвести перерасчет пенсий за выслугу лет со дня вступления данного решения в силу и уведомить заказным письмом граждан, которым назначена пенсия за выслугу лет, с указанием суммы, подлежащей выплате с учетом изменений, установленных данным решением, в течение 5 календарных дней со дня вступления в силу данного решения; данное решение вступает в законную силу с момента его официального обнародования и распространяет свое действие на всех лиц, получающих пенсию за выслугу лет. В результате перерасчета размер получаемой заявителем пенсии уменьшен с 31 574 рублей 97 копеек до 3 423 рублей. Решением суда от 1 ноября 2019 года, оставленным без изменения судебной коллегией по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции (апелляционное определение от 30 января 2020 года) и судебной коллегией по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции (определение от 15 июня 2020 года), требования Ю.Г.Ефремова удовлетворены частично: признан недействующим пункт 3 обжалуемого правового акта в части слов «со дня вступления настоящего решения в силу», поскольку законодательством Орловской области предусмотрен перерасчет пенсии за выслугу лет, в случае изменения порядка ее исчисления, с первого числа месяца, следующего за месяцем такого изменения. В остальной части иска отказано на том основании, что обжалуемый правовой акт в соответствии со статьей 48 Устава Свердловского района Орловской области обнародован путем его размещения на стенде в читальном зале Свердловской центральной районной библиотеки, а также размещен на официальном сайте администрации Свердловского района и заинтересованные лица имели возможность ознакомиться с его содержанием; неопубликование же акта в 4 периодическом печатном издании «Сельская новь» было обусловлено ограниченными бюджетными возможностями муниципального образования. Считая официальное опубликование такого рода актов обязательным, заявитель вновь обратился в Орловский областной суд с административным исковым заявлением о признании частично не действующими частей 4 и 5 статьи 48 Устава Свердловского района Орловской области. Согласно их требованиям муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в течение 7 дней с момента их подписания подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования); официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в газете Свердловского района «Сельская новь», а также для его официального опубликования (обнародования) органы местного самоуправления вправе использовать сетевое издание; обнародование муниципального правового акта осуществляется путем его размещения на информационных стендах в здании администрации Свердловского района и размещения в Свердловской центральной районной библиотеке в течение 7 дней со дня его принятия, причем продолжительность размещения не может быть менее 10 дней. Решением суда от 5 марта 2020 года, оставленным без изменения судебной коллегией по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции (определение от 4 июня 2020 года) и судебной коллегией по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции (определение от 19 октября 2020 года), в удовлетворении административного искового заявления отказано со ссылкой на то, что положения статьи 48 Устава не противоречат правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе статьям 44 и 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и прав и законных интересов Ю.Г.Ефремова не нарушают. 5
1.2. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения позволяют органам местного самоуправления не публиковать официально для всеобщего сведения муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а потому не соответствуют статье 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Таким образом, с учетом статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» пункт 6 части 1 статьи 44, части 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются предметом рассмотрения по настоящему делу в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования служат нормативным основанием для решения вопроса об официальном опубликовании (обнародовании) в установленном порядке муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, как условии вступления указанных актов в силу.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в России как демократическом правовом государстве одной из основ конституционного строя и правовой системы является требование, согласно которому законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (статья 1; статья 15, часть 3; статья 16).
3. В целях реализации предписания статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации применительно к муниципальным нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве правовых и 7 организационных принципов местного самоуправления установил следующее. Пунктом 7 части 1 его статьи 17 к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов отнесено учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о его социально-экономическом и культурном развитии, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации. Согласно же части 3 статьи 68 данного Федерального закона органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации. Приведенному регулированию корреспондирует положение Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-I «О средствах массовой информации» о том, что учредителем (соучредителем) печатного средства массовой информации и сетевого издания может быть орган местного самоуправления (часть первая статьи 7). Данный Закон освобождает от государственной регистрации средства массовой информации, учреждаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов (абзац второй статьи 12); сайт в сети Интернет, в том числе официальный сайт муниципального образования, признается средством массовой информации (сетевым изданием) только в случае его регистрации в качестве средства массовой информации (абзацы третий и шестнадцатый статьи 2 и часть вторая статьи 8). Часть 1 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что муниципальные правовые акты вступают в силу в 8 порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Согласно части 2 той же статьи муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования); официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании; для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание; в случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.
4. В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 44 и частью 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретный порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Вместе с тем использование в данном Федеральном законе понятия «обнародование» – которое приводится как дополнение или пояснение к понятию «официальное опубликование», притом что по своему содержанию эти категории не тождественны, – позволяет органам местного самоуправления и судам расценивать обнародование муниципального нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, способом, отличным от официального опубликования в периодическом печатном издании, в качестве достаточного условия для вступления этого акта в силу. Из такого понимания законодательного регулирования исходит, в частности, Пленум Верховного Суда Российской Федерации, который в постановлении от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» подчеркнул, что с учетом цели официального опубликования нормативного правового акта (обеспечение возможности ознакомиться с его содержанием тем лицам, права и свободы которых он затрагивает) в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании обжалуемого акта в ином печатном 11 издании либо его обнародовании (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) надо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает акт, возможность ознакомиться с его содержанием, и если была обеспечена, то порядок опубликования акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке (пункт 31). Руководствуясь этими разъяснениями, суды, рассмотревшие одно из административных дел Ю.Г.Ефремова, пришли к выводу, что обнародование оспариваемого муниципального нормативного правового акта путем его размещения на стенде в читальном зале районной библиотеки и на официальном сайте местной администрации достаточно для признания его вступившим в силу. Между тем Конституция Российской Федерации, закрепляя, что законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные же не применяются, а любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (статья 15, часть 3), и относя к полномочиям Президента Российской Федерации подписание и обнародование федеральных законов (статья 84, пункт «д»; статьи 107 и 108), разграничивает категории «опубликование» и «обнародование» и не допускает того, чтобы закон или иной нормативный правовой акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступил бы в силу после обнародования отличным от официального опубликования способом. Поскольку оспариваемые Ю.Г.Ефремовым нормы не содержат предписаний, которые бы прямо расходились текстуально с положениями Конституции Российской Федерации,
1. Признать пункт 6 части 1 статьи 44, части 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно- правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они, 16 обязывая муниципальные образования в своих уставах определить порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не предполагают вступления таких актов в силу без их официального опубликования и при этом наделяют муниципальные образования полномочием самостоятельно предусмотреть в интересах граждан наряду с порядком официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов дополнительные способы их обнародования.
2. Выявленный в настоящем Постановлении конституционно-правовой смысл пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
3. Настоящее Постановление подлежит исполнению с учетом особенностей, определенных Конституционным Судом Российской Федерации в пункте 5 его мотивировочной части.
4. Судебные акты по делу по административному исковому заявлению гражданина Ефремова Юрия Георгиевича о признании частично не действующими частей 4 и 5 статьи 48 Устава Свердловского района Орловской области, вынесенные на основании пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства 17 Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).