Постановление КС РФ № 42-П/2018
Дата: 15.11.2018
============================================================

по делу о проверке конституционности части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в городе Санкт-Петербурге город Санкт-Петербург 15 ноября 2018 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, В.Г.Ярославцева, с участием представителя регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в городе Санкт-Петербурге – адвоката А.Ю.Лебедева, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации М.П.Беспаловой, представителя Совета Федерации – председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А.Клишаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, 2 частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 15 статьи 239 КАС Российской Федерации. Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в городе Санкт- Петербурге. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение. Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А.Васильевой, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – Д.Ю.Воронина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Согласно части 15 статьи 239 КАС Российской Федерации с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума могут обратиться гражданин, зарегистрированный в установленном порядке и участвовавший в выборах в качестве кандидата, избирательное объединение, участвовавшее в выборах и выдвинувшее кандидата или список кандидатов на выборные должности, инициативная группа по проведению референдума и (или) ее уполномоченные представители, в установленных законом случаях прокурор.

1.1. Оспаривающее конституционность приведенного законоположения региональное отделение политической партии «Справедливая Россия» в городе Санкт-Петербурге выдвинуло на выборах депутатов муниципального 3 совета муниципального образования «Муниципальный округ № 15» двадцать кандидатов, ни один из которых не был зарегистрирован избирательной комиссией, поскольку ее председатель препятствовал своевременному представлению ими необходимых для регистрации документов (менял место приема документов избирательной комиссией, уклонялся от соблюдения графика ее работы и т.п.). В результате все двадцать кандидатов были лишены возможности дальнейшего участия в выборах, состоявшихся 14 сентября 2014 года, а само избирательное объединение – возможности претендовать на их избрание муниципальными депутатами. Возбужденное 25 февраля 2015 года следственным отделом по Выборгскому району Главного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Санкт-Петербургу уголовное дело по части первой статьи 141 УК Российской Федерации в отношении председателя избирательной комиссии муниципального образования «Муниципальный округ № 15» по факту воспрепятствования им осуществлению избирательных прав кандидатов, выдвинутых региональным отделением политической партии «Справедливая Россия» в городе Санкт- Петербурге, 21 декабря того же года по ходатайству обвиняемого в установленном уголовно-процессуальным законом порядке прекращено в связи с амнистией. В судебном оспаривании результатов выборов самим гражданам, выдвинутым в качестве кандидатов в депутаты муниципального совета данного муниципального образования, было отказано. В принятии административного искового заявления регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в городе Санкт- Петербурге об отмене решения избирательной комиссии муниципального образования «Муниципальный округ № 15» о результатах выборов также было отказано. Принимая такое решение, Выборгский районный суд города Санкт-Петербурга руководствовался тем, что ни один из выдвинутых административным истцом граждан не был зарегистрирован избирательной комиссией в качестве кандидата в депутаты и дальнейшего участия в выборах не принимал, а потому выдвинувшее их избирательное объединение 4 не может быть отнесено к числу субъектов, которые в силу части 15 статьи 239 КАС Российской Федерации вправе обращаться в суд с соответствующим административным исковым заявлением. С определением Выборгского районного суда города Санкт-Петербурга от 1 июня 2016 года согласились вышестоящие судебные инстанции (апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 8 сентября 2016 года и определение судьи Санкт-Петербургского городского суда от 13 апреля 2017 года об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции). Региональное отделение политической партии «Справедливая Россия» в городе Санкт-Петербурге просит признать положения части 15 статьи 239 КАС Российской Федерации противоречащими статьям 32 (часть 2) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они не предусматривают возможность обращения в суд за защитой избирательных прав избирательного объединения, выдвинувшего кандидатов для участия в выборах, и корреспондирующих им избирательных прав лиц, давших согласие на выдвижение кандидатами, но не зарегистрированных в качестве кандидатов по причине совершения членом избирательной комиссии преступления, что подтверждается не приговором, а постановлением о прекращении уголовного дела по нереабилитирующему основанию.

1.2. Вопрос о проверке конституционности части 15 статьи 239 КАС Российской Федерации уже ставился перед Конституционным Судом Российской Федерации гражданами, выдвинутыми, но не зарегистрированными кандидатами в депутаты представительного органа муниципального образования. Отказывая в принятии их жалоб к рассмотрению,

2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются, наряду с референдумом, свободные выборы; граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (преамбула; статья 1, часть 1; статья 3, части 1–3; статья 32, части 1 и 2). Признавая избирательные права граждан Российской Федерации в числе прав и свобод человека и гражданина как высшей конституционной ценности, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти, Конституция Российской Федерации гарантирует каждому их государственную, в том числе судебную, защиту, предполагающую возможность обжалования в суд любых решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также охрану законом прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статьи 2 и 18; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2; статья 52). 7 Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 30 апреля 1997 года

3. Лежащий в основе взаимоотношений личности и публичной власти конституционный принцип взаимного доверия означает, в частности, создание государством условий, гарантирующих гражданам уверенность в том, что выборы как одна из высших форм непосредственного выражения народовластия достигают своей цели. Поскольку только свободное волеизъявление избирателей, его неискаженная фиксация в формализованных итогах голосования, не совместимая с какими-либо нарушениями избирательного законодательства, обеспечивают восприятие сформированных по результатам выборов органов публичной власти в качестве органов демократического представительства народа, на Российской Федерации лежит конституционная обязанность – вне зависимости от уровня выборов и вида применяемой избирательной системы – создания 10 нормативно-правовых, организационных и иных гарантий, направленных на защиту избирательных прав и обеспечение гражданского доверия к выборам, в том числе при помощи эффективного судебного контроля за их результатами. Будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционный институт судебной жалобы, выполняющий обеспечительно-восстановительную функцию в отношении всех конституционных прав и свобод, служит важнейшей гарантией избирательных прав граждан и их объединений. Соответственно, федеральный законодатель, обладающий определенной свободой усмотрения при создании конкретных процессуальных механизмов защиты избирательных прав (включая установление форм реализации, круга субъектов, оснований для обращения в суд и т.п.), должен исходить из особенностей их конституционной природы, с тем чтобы вводимые им способы судебной защиты обеспечивали эффективность принудительной реализации заявленных материально-правовых требований, вытекающих из избирательных правоотношений (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 года

3.1. Раскрывая содержание права на судебную защиту избирательных прав, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал следующие правовые позиции (постановления от 15 января 2002 года

3.2. В настоящее время правовое регулирование судебной защиты избирательных прав, осуществленное федеральным законодателем в целях реализации статей 3 (части 2 и 3), 13 (части 1, 3 и 4), 18, 30 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 71 (пункты «а», «в», «о»), 76 (часть 1) и 118 Конституции Российской Федерации, сосредоточено в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации. В соответствии со статьей 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд (пункт 1); решения избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов обжалуются в суды соответствующего уровня; при этом суд рассматривает решение избирательной комиссии, организующей выборы, а также решения нижестоящих избирательных комиссий, принимавших участие в проведении данных выборов, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты выборов (пункт 4); с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан, могут обратиться избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, иные общественные объединения, 14 наблюдатели, а также избирательные комиссии; избиратели вправе обратиться с жалобами на решения, действия (бездействие) участковой избирательной комиссии, связанные с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором они принимали участие в выборах (пункт 10); суды обязаны организовать свою работу (в том числе в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (пункт 11). Перечисленным законоположениям корреспондируют предписания статьи 239 КАС Российской Федерации, согласно которым избиратели вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, избирательной комиссии, должностного лица, нарушающие избирательные права этих граждан (часть 1); кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения, другие общественные объединения вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, общественного объединения, избирательной комиссии, должностного лица, нарушающие их права, свободы и законные интересы (часть 2); наблюдатели вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, должностного лица, нарушающие права наблюдателей, связанные с осуществлением ими своих полномочий (часть 3); с административным исковым заявлением об оспаривании решения избирательной комиссии о заверении списка кандидатов, о регистрации кандидата, списка кандидатов, об отказе в заверении списка кандидатов, об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов в суд могут обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, список кандидатов, кандидат, избирательное объединение, в отношении которых вынесено такое решение, кандидат, зарегистрированный по тому же 15 избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого заверен или зарегистрирован по тому же избирательному округу (часть 10); с административным исковым заявлением об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов в суд могут обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, список кандидатов, кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, а также в установленных законом случаях прокурор (часть 11); с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов могут обратиться гражданин, зарегистрированный в установленном порядке и участвовавший в выборах в качестве кандидата, избирательное объединение, участвовавшее в выборах и выдвинувшее кандидата или список кандидатов на выборные должности, в установленных законом случаях прокурор (часть 15); избиратель вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) участковой избирательной комиссии, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором он принимал участие в соответствующих выборах (часть 16). Согласно статье 240 КАС Российской Федерации, регулирующей сроки обращения в суд за защитой избирательных прав, административное исковое заявление о защите избирательных прав, если иное не предусмотрено данным Кодексом, может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда административному истцу стало известно или должно было стать известно о нарушении его избирательных прав, законодательства о выборах (часть 1); административное исковое заявление об отмене решения избирательной комиссии об итогах голосования может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия решения об итогах голосования (часть 2); после опубликования результатов выборов административное исковое заявление об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов может быть 16 подано в суд в течение трех месяцев со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов (часть 3); административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, списка кандидатов, об отказе в такой регистрации, о заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, об отказе в этом заверении, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией обжалуемого решения (часть 4); административное исковое заявление об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (часть 5). Указанные сроки, как следует из части 7 той же статьи, являются пресекательными и не подлежат восстановлению независимо от причин их пропуска, за исключением срока, предусмотренного ее частью 1. Таким образом, гарантируя избирателям, кандидатам, избирательным объединениям и другим участникам выборов право на обращение в суд за защитой избирательных прав, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации исходят из обусловленной характером допущенного или предполагаемого нарушения избирательных прав конкретных участников выборов необходимости дифференциации общего и специального (по предметам, субъектам и срокам подачи жалобы, заявления) порядков его реализации. Избранный федеральным законодателем подход не только позволяет учесть структуру (стадийность) и временные параметры избирательного процесса, но и полностью согласуется со статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации и конкретизирующей ее положения применительно к сфере административного судопроизводства частью 1 статьи 4 КАС Российской Федерации, согласно которой каждый, если иное прямо не предусмотрено законом, вправе обратиться в суд за защитой нарушенных или 17 оспариваемых прав, свобод и законных интересов в случае, когда, по его мнению, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

4. Участие избирательных объединений (политических партий, их региональных отделений, иных структурных подразделений) в выборах и выдвижение ими кандидатов (списков кандидатов) представляет собой протяженную во времени деятельность и подразумевает последовательное совершение ряда предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункты 1 и 2 статьи 33 и пункты 2 и 14 статьи 35) и Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (пункты 1–8 статьи 25 и подпункт «в» пункта 1 статьи 27) действий, охватывающих собой организацию съезда, конференции или общего собрания политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, извещение избирательной комиссии соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением кандидатов (списков кандидатов), принятие решения о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) не менее чем большинством голосов от числа присутствующих на съезде политической партии или конференции ее регионального отделения делегатов, участников общего собрания ее регионального отделения или иного структурного подразделения, уведомление избирательной комиссии о состоявшемся выдвижении кандидатов (списков кандидатов). Выдвижение избирательным объединением кандидатов (списков кандидатов) – поскольку оно с очевидностью направлено на избрание его представителей в формируемые посредством выборов органы публичной власти – предполагает, как следует из пункта 1 статьи 37 Федерального закона «О политических партиях», последующую регистрацию выдвинутых кандидатов (списков кандидатов), проведение голосования и определение полученных результатов. Соответственно, регистрация 18 выдвинутых кандидатов (списков кандидатов) или хотя бы некоторой их части в качестве таковых необходима для того, чтобы выборы отвечали своему предназначению, предопределенному статьями 3 (части 2 и 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, а именно чтобы кандидаты могли по итогам голосования избирателей претендовать на электоральный мандат, а граждане – участвовать в управлении делами государства через своих законно избранных представителей в органах государственной власти и органах местного самоуправления, сформированных по результатам демократического избирательного процесса. Наличие у избирателей возможности на основании конституции и законов выбирать кандидатов, предоставляя им подлинную свободу выборов, неотделимую от реального политического плюрализма, идеологического многообразия и многопартийности, осуществляемых через функционирование политических партий, законная деятельность которых находится под юридической защитой государства (на что прямо указано в пункте 2 статьи 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств), подразумевает, что все электоральные мандаты, по общему правилу, должны быть объектом альтернативной состязательности кандидатов (списков кандидатов), без которой избирательный процесс не может считаться отвечающим общепризнанному требованию конкурентности демократических выборов. Именно поэтому пункт 33 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает правило, в силу которого, если ко дню голосования в избирательном округе не окажется ни одного зарегистрированного кандидата (списка кандидатов) или будет зарегистрирован только один кандидат (список кандидатов), голосование в таком округе подлежит по решению соответствующей избирательной комиссии отложению на срок не более трех месяцев для дополнительного 19 выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий.

4.1. По смыслу правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2009 года

4.2. Как следует из пункта 3 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избирательные комиссии при осуществлении деятельности, связанной с подготовкой и проведением выборов, обязаны обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан, что в силу презумпции правомерности действий (бездействия) и решений избирательных комиссий (их должностных лиц) подразумевает законность таких действий (бездействия) и решений до тех пор, пока она не будет опровергнута в установленном – административном или судебном – порядке. Исходя из этого, если избирательное объединение, выдвинувшее кандидата или список кандидатов на выборные должности, было отстранено от дальнейшего участия в выборах из-за отсутствия их регистрации избирательной комиссией, обусловленного действиями (бездействием) ее должностных лиц (в том числе, как это имело место в отношении заявителя по настоящему делу, воспрепятствованием своевременному представлению в избирательную комиссию необходимых для регистрации документов), такие действия (бездействие), хотя ими и затрагивается осуществление гражданами и объединениями граждан своих избирательных прав, с формально- юридической точки зрения также не могут считаться неправомерными до разрешения соответствующего административного (избирательного) спора, которое к тому же, при наличии у должностных лиц избирательной комиссии преступного умысла, в существенной мере зависит от предварительной уголовно-правовой оценки содеянного. Более того, наличие у суда полномочия отменить решение избирательной комиссии о результатах выборов по такому основанию, как признание после дня голосования незаконным отказа в регистрации 22 кандидата (списка кандидатов), если это нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей (подпункт «д» пункта 2 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), само по себе не гарантирует восстановления нарушенных избирательных прав и в случае, когда факт соответствующего нарушения установлен обвинительным приговором: по буквальному смыслу действующего правового регулирования, реализация судом данного полномочия предполагает признание незаконным отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) в порядке административного, а не уголовного судопроизводства, тем более завершившегося вынесением решения о прекращении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям, которое, как неоднократно отмечал


ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать часть 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 52, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она не позволяет избирательному объединению, выдвинувшему кандидата или список кандидатов на выборные должности, обращаться в суд с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов в случае, когда это избирательное объединение и (или) выдвинутые им в качестве кандидатов граждане были лишены возможности представить в избирательную комиссию документы, необходимые для регистрации кандидата или списка кандидатов, вследствие воспрепятствования со стороны должностного лица избирательной комиссии, уголовное преследование в отношении которого по данному факту прекращено по нереабилитирующему основанию.

2. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, – внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из настоящего Постановления.

3. Правоприменительные решения по делу регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в городе Санкт-Петербурге, основанные на части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признанной настоящим Постановлением не соответствующей Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой 28 информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».