1. Статьи 4 и 5 Федерального закона от 18 июня 2001 года № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» устанавливают соответственно полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации. Согласно пункту 5 статьи 14 данного Федерального закона больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых 3 исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулеза, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
1.1. Правительство Сахалинской области утверждает, что названные законоположения противоречат статьям 40, 41, 72 (пункты «ж», «к» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку ими не разграничиваются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по социальной поддержке граждан, больных заразными формами туберкулеза (семей, имеющих ребенка, больного заразной формой туберкулеза), притом что обязанность по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления жилых помещений указанной категории граждан в качестве меры их социальной поддержки, возлагается на субъекты Российской Федерации. Подобная правовая неопределенность, по мнению заявителя, приводит к тому, что субъект Российской Федерации, хотя это прямо и не отнесено к его полномочиям, вынужден решать вопрос об обеспечении таких граждан жильем за счет собственного жилищного фонда, что нередко препятствует своевременной реализации ими права на получение отдельных жилых помещений вне очереди. Правительство Волгоградской области, оспаривающее конституционность пункта 5 статьи 14 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», полагает, что содержащаяся в нем норма нарушает вытекающий из статьи 19 Конституции Российской Федерации принцип правовой определенности, поскольку, не отвечая на вопрос, за счет каких средств и в каком порядке возмещаются расходы, связанные с предоставлением жилых помещений 4 больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), она позволяет судам общей юрисдикции толковать ее как обязывающую субъект Российской Федерации обеспечивать соответствующую категорию граждан жильем за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации, хотя федеральным законодательством к его полномочиям это прямо не отнесено.
1.2. Как следует из статей 74, 84 и 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих статью 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации,
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина – обязанностью России как правового и социального государства (статьи 1 и 2; статья 7, часть 1), гарантирует каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 7, часть 2; статья 41, части 1 и 2). Закрепляя данное право, Конституция Российской Федерации исходит из того, что здоровье человека является высшим неотчуждаемым благом, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а следовательно, его сохранение и укрепление играют основополагающую роль как в жизни каждого человека, так и в жизни общества и государства. Этим, как указывал
3. По смыслу статей 11 (часть 3), 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе устанавливать как компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в той или иной сфере совместного ведения, так и принципы разграничения их полномочий в соответствующей сфере совместного ведения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года
3.1. Как следует из статьи 40 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации, осуществление права на жилище малоимущими, иными указанными в законе гражданами, нуждающимися в жилище, обеспечивается путем предоставления его бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Жилищный кодекс Российской Федерации, в котором системно урегулированы вопросы, касающиеся реализации гражданами конституционного права на жилище, закрепляет, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, обеспечивая в пределах своих полномочий условия для осуществления данного права, используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений, а также в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда (пункты 2 и 3 статьи 2). Закрепляя основные принципы предоставления жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда по договорам социального найма, статья 49 Жилищного кодекса Российской Федерации 10 предусматривает, в частности, что малоимущим гражданам, признанным по установленным данным Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, предоставляются в установленном данным Кодексом порядке жилые помещения муниципального жилищного фонда (часть 2); жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным данным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях (часть 3); при этом указанным категориям граждан могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями (часть 4). Определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента Российской Федерации, а также порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации относится соответственно к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 12 и пункт 5 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации). 11 Таким образом, жилые помещения из муниципального жилищного фонда предоставляются по договорам социального найма малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации основаниям, а также иным категориям граждан – в случае наделения органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в установленном законом порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Во всех остальных случаях жилые помещения по договорам социального найма предоставляются из жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации. При этом во всяком случае обязанности публичной власти по обеспечению реализации гражданами, относящимися к каждой определенной законодательством категории, права на жилище должны быть также четко определены законом.
3.2. Действующее жилищное законодательство относит к числу нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, лиц, являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности (пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации). Перечень соответствующих заболеваний установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2006 года № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире». Гражданам, 12 страдающим указанными в данном постановлении заболеваниями, в частности заразными формами туберкулеза, жилые помещения предоставляются по договорам социального найма вне очереди (пункт 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации). Предусмотренная пунктом 5 статьи 14 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» мера социальной поддержки в виде внеочередного предоставления гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), отдельных жилых помещений распространяется не только на лиц, подпадающих под действие пункта 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, но и на других лиц, больных заразными формами туберкулеза, и предполагает возможность их обеспечения жильем как по договорам социального найма, так и в ином установленном законом порядке. При этом, как следует из части 2 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, гражданин, имеющий право состоять на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении как по основанию, предусмотренному пунктом 5 статьи 14 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», так и по другим основаниям, предусмотренным данным Кодексом, иным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации, может быть принят на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении по своему выбору по одному из этих оснований или по всем основаниям.
3.3. Внеочередное предоставление гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), отдельных жилых помещений не входит в установленный пунктом 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской 13 Федерации» перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Указание в пункте 5 статьи 14 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» на то, что названным в нем лицам отдельные жилые помещения предоставляются вне очереди с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, не может расцениваться как надлежащая передача Российской Федерацией данного полномочия для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку в названном Федеральном законе не закреплены необходимые для такой передачи условия, предусмотренные пунктом 4 статьи 261 и пунктом 7 статьи 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Как следует из Жилищного кодекса Российской Федерации (часть 2 статьи 49) и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 14–17), внеочередное предоставление отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), не отнесено и к вопросам местного значения. Между тем, по смыслу статей 40, 41, 71 (пункт «в»), 72 (пункты «б», «ж», «к» части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, предполагается, что если в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установленное федеральным законом конкретное полномочие не отнесено к полномочиям органов государственной власти 14 субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), и не передано им для осуществления, по общему правилу, за счет субвенций из федерального бюджета, то такое полномочие принадлежит органам государственной власти Российской Федерации. Однако данный вывод применительно к определению пунктом 5 статьи 14 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» принадлежности полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), по существу, опровергается отсылкой к законодательству субъектов Российской Федерации. В результате указанным гражданам не обеспечивается надлежащий механизм защиты их законных интересов ни при обращении к органам публичной власти, ни при обращении за судебной защитой в порядке статьи 46 Конституции Российской Федерации, поскольку отсутствие в пункте 5 статьи 14 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» конкретного адресата, к которому обращено вытекающее из него требование о предоставлении в соответствующих случаях отдельных жилых помещений, создает условия для произвольного возложения данной обязанности на органы публичной власти разного уровня, что в силу объективного различия их материальных и финансовых возможностей приводит к нарушению принципа равенства перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) и тем самым не гарантирует эффективную судебную защиту гражданам, имеющим право на данную меру социальной поддержки, – вопреки требованиям статьи 18 Конституции Российской Федерации, в силу которой смысл, содержание и применение законов определяются именно непосредственно действующими правами и свободами человека и гражданина. 15
3.4. Хотя наделение граждан, больных заразными формами туберкулеза (семей, имеющих ребенка, больного заразной формой туберкулеза), правом на внеочередное предоставление им отдельных жилых помещений относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя, установление этого права в федеральном законе обязывает и к своевременному закреплению гарантий его реализации, прежде всего – к созданию надлежащей нормативной основы деятельности органов публичной власти, иных субъектов, направленной на обеспечение осуществления данного права указанными гражданами, в том числе в части необходимых для этого материальных и финансовых средств, в соответствии с конституционным принципом формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2009 года
1. Признать пункт 5 статьи 14 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 7, 18, 19 (части 1 и 2), 40 и 41 (части 1 и 2), в той мере, в какой в силу своей нормативной неопределенности он не позволяет точно, ясно и недвусмысленно установить принадлежность конкретному уровню публичной власти полномочия по внеочередному предоставлению отдельных 18 жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств и тем самым – обеспечить защиту права указанных граждан на данную меру социальной поддержки, притом что по смыслу, придаваемому названному законоположению правоприменительной практикой, не предполагается осуществление этого полномочия органами государственной власти Российской Федерации в качестве расходного обязательства Российской Федерации.
2. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в том числе в настоящем Постановлении, – определить порядок осуществления полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и выделения необходимых для этого материальных и финансовых средств.
3. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности статей 4 и 5 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации».
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации», на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), в официальных изданиях органов государственной власти Волгоградской области и органов государственной 19 власти Сахалинской области. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».