Постановление КС РФ № 7-П/2020
Дата: 04.02.2020
============================================================

по делу о проверке конституционности пункта 1 примечаний к статье 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, части второй статьи 67 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца первого пункта 8 статьи 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки А.А.Викторовой город Санкт-Петербург 4 февраля 2020 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 1 примечаний к статье 18.15 КоАП Российской Федерации, части второй статьи 67 Трудового кодекса Российской 2 Федерации и абзаца первого пункта 8 статьи 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки А.А.Викторовой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения. Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П.Маврина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Согласно пункту 1 примечаний к статье 18.15 КоАП Российской Федерации в целях данной статьи под привлечением к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства понимается допуск в какой-либо форме к выполнению работ или оказанию услуг либо иное использование труда иностранного гражданина или лица без гражданства. Часть вторая статьи 67 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает, что трудовой договор, не оформленный в письменной форме, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного на это представителя; при фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех рабочих дней со дня фактического допущения работника к работе, а если отношения, связанные с использованием личного труда, возникли на основании гражданско-правового договора, но впоследствии были признаны трудовыми отношениями, – не позднее трех рабочих дней со дня признания этих отношений трудовыми отношениями, если иное не установлено судом. Абзац первый пункта 8 статьи 13 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской 3 Федерации» устанавливает, что работодатель или заказчик работ (услуг), привлекающие и использующие для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, обязаны уведомлять территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в субъекте Российской Федерации, на территории которого данный иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, о заключении и прекращении (расторжении) с данным иностранным гражданином трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) в срок, не превышающий трех рабочих дней с даты заключения или прекращения (расторжения) соответствующего договора.

1.1. Конституционность приведенных законоположений оспаривает гражданка А.А.Викторова, которая, будучи индивидуальным предпринимателем, 21 апреля 2017 года приняла на работу в качестве водителя гражданина Республики Таджикистан и заключила с ним соответствующий трудовой договор, о чем своевременно уведомила в электронной форме Отделение по вопросам трудовой миграции Управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел по Чувашской Республике. Между тем в ходе проверки соблюдения миграционного законодательства, проведенной в феврале 2019 года прокуратурой Ленинского района города Чебоксары совместно с Управлением Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Чувашской Республике, Управлением Федеральной налоговой службы по Чувашской Республике и Управлением Росгвардии по Чувашской Республике, было установлено, что тот же самый гражданин Республики Таджикистан с января 2019 года допущен А.А.Викторовой к осуществлению трудовой деятельности иного рода, а именно к работе в качестве продавца, и по адресу, отличному от указанного в заключенном с ним трудовом договоре. При этом трудовой договор о работе продавцом с этим гражданином не оформлен, а соответствующее уведомление о привлечении его к такого рода работе в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере 4 внутренних дел в субъекте Российской Федерации заявительница не направляла. Постановлением судьи Ленинского районного суда города Чебоксары от 3 апреля 2019 года, оставленным без изменения вышестоящими судами (решение судьи Верховного Суда Чувашской Республики от 16 мая 2019 года, постановление заместителя председателя Верховного Суда Чувашской Республики от 26 июня 2019 года и постановление судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 июля 2019 года), А.А.Викторова была привлечена к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 18.15 КоАП Российской Федерации, с назначением ей административного наказания в виде административного штрафа в размере 200 тысяч рублей. Суды, ссылаясь в том числе на оспариваемые заявительницей законоположения, пришли к выводу, что каждый факт привлечения к труду иностранного гражданина предполагает обязанность работодателя направить соответствующее уведомление в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в субъекте Российской Федерации, а неисполнение данной обязанности является основанием для привлечения работодателя к административной ответственности. Несоответствие оспариваемых законоположений Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), А.А.Викторова усматривает в том, что они – в системе действующего правового регулирования – допускают возложение на работодателя, привлекающего и использующего для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, обязанности по уведомлению территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в субъекте Российской Федерации, на территории которого данный иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, о каждом факте допуска такого иностранного гражданина к выполнению работ в какой-либо форме и (или) по адресу (месту), которые отличаются от указанных в ранее направленном в соответствующий орган 5 уведомлении о заключении с этим гражданином трудового договора, и тем самым не только обязывают работодателя каждый раз заключать с иностранным гражданином новый трудовой договор, в то время как основания для прекращения (расторжения) прежнего трудового договора отсутствуют, но и позволяют привлекать к административной ответственности работодателя, не уведомившего соответствующий орган о поручении работнику работы, не предусмотренной трудовым договором.

1.2. В соответствии со статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»

2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62, часть 3). Исходя из этого и с учетом целей миграционной политики Российской Федерации, которая, будучи социальным государством, призвана создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации), а также должна 9 поддерживать на своей территории приемлемую для этого миграционную обстановку, федеральный законодатель, действующий в пределах предоставленных ему дискреционных полномочий, устанавливает требования к условиям осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации. При этом он вправе, руководствуясь конституционными установлениями, возложить как на иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации, так и на лиц, использующих труд иностранных работников, обязанности по совершению юридически значимых действий в рамках установленного порядка миграционного учета, а равно предусмотреть меры ответственности за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы, направленные на восстановление нарушенного правопорядка в области трудовой миграции и предотвращение противоправных посягательств на него (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2012 года

3. Основным нормативным актом, определяющим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации и устанавливающим особенности осуществления ими трудовой деятельности на ее территории, является Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который, предоставляя иностранным гражданам право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, связывает возможность осуществления иностранным гражданином трудовой деятельности, по общему правилу, с необходимостью получения им разрешения на работу или патента, а право работодателя привлекать и использовать труд иностранных работников, – как правило, с наличием у него соответствующего разрешения; при этом требования о получении соответствующих разрешений не распространяются, в частности, на отношения с участием иностранных граждан, постоянно или временно проживающих в Российской Федерации (пункт 1, абзац первый и подпункт 1 пункта 4 статьи 13). В то же время на работодателя, привлекающего и использующего для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, возлагается обязанность уведомлять территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в субъекте Российской Федерации, на территории которого данный иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, о заключении и прекращении (расторжении) с ним трудового договора в срок, не превышающий трех рабочих дней с даты заключения или прекращения (расторжения) соответствующего договора (абзац первый пункта 8 статьи 13 названного Федерального закона). Форма и порядок подачи такого рода уведомлений утверждены приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 4 июня 2019 года № 363 «Об утверждении формы ходатайства иностранного гражданина (лица без гражданства) о привлечении его в качестве высококвалифицированного специалиста и порядка его заполнения, а также форм и порядков уведомления Министерства внутренних дел Российской 12 Федерации или его территориального органа об осуществлении иностранными гражданами (лицами без гражданства) трудовой деятельности на территории Российской Федерации» (приложения № 13–15) во исполнение полномочия, возложенного на указанное Министерство абзацем третьим пункта 8 статьи 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Соответствующий порядок предполагает направление работодателем, привлекающим и использующим для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, уведомлений о заключении и прекращении (расторжении) с таким гражданином трудового договора, содержащих сведения об иностранном работнике, с которым был заключен или прекращен (расторгнут) трудовой договор, в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне в субъекте Российской Федерации, на территории которого данный иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность; при этом уведомление может быть представлено на бумажном носителе непосредственно в подразделение по вопросам миграции территориального органа на региональном уровне, направлено по почте либо подано в электронной форме (пункты 2, 3, 4 и 8 приложения № 15 к данному приказу). До вступления в силу названного приказа аналогичное правовое регулирование было установлено приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 10 января 2018 года № 11 «О формах и порядке уведомления Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа об осуществлении иностранными гражданами (лицами без гражданства) трудовой деятельности на территории Российской Федерации» (пункты 2, 3, 4 и 6 приложения № 15), а еще раньше (в том числе на момент заключения заявительницей по настоящему делу трудового договора с иностранным гражданином) – приказом Федеральной миграционной службы от 28 июня 2010 года № 147 «О формах и порядке уведомления Федеральной миграционной службы об осуществлении 13 иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации» (пункты 2, 3, 4 и 6 приложения № 21). Приведенные правовые нормы предполагают, что обязанность уведомлять территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в субъекте Российской Федерации, на территории которого иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, о заключении и прекращении (расторжении) с ним трудового договора возлагается на всех работодателей, привлекающих и использующих для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, независимо от статуса иностранного гражданина, а также основания его пребывания (проживания) и осуществления им трудовой деятельности на территории Российской Федерации. При этом абзац первый пункта 8 статьи 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» – по своему буквальному смыслу – возлагает на работодателя, привлекающего и использующего для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, обязанность уведомлять территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в субъекте Российской Федерации, на территории которого данный иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, лишь о фактах заключения и прекращения (расторжения) трудового договора с таким иностранным гражданином. Данная мера направлена в первую очередь на обеспечение контроля за использованием работодателями иностранной рабочей силы, что согласуется как с целями миграционной политики Российской Федерации, так и с обусловленной социальным характером государства задачей по поддержанию приемлемой – с точки зрения защиты национального рынка труда – миграционной обстановки, а потому сама по себе не может рассматриваться как не согласующаяся с конституционными предписаниями.

4. Заключение, изменение и прекращение (расторжение) трудовых договоров с иностранными гражданами осуществляется в соответствии с 14 Трудовым кодексом Российской Федерации, предусматривающим в качестве общего правила распространение на трудовые отношения между работником, являющимся иностранным гражданином, и работодателем норм, установленных российским трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, за исключением случаев, в которых в соответствии с федеральными законами или международными договорами Российской Федерации указанные отношения регулируются иностранным правом (часть пятая статьи 11 и часть первая статьи 3271). При этом глава 501 данного Кодекса устанавливает особенности регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами, в том числе особенности заключения с ними трудовых договоров (статья 3272), перечень дополнительных документов, предъявляемых иностранным гражданином при приеме на работу (статья 3273), особенности временного перевода работника – иностранного гражданина на другую работу (статья 3274), а также особенности прекращения трудового договора с ним (статья 3276). Такого рода особенности обусловлены в первую очередь спецификой правового статуса иностранных граждан, пребывающих (проживающих) в Российской Федерации и осуществляющих трудовую деятельность на ее территории. В соответствии со статьей 3271 Трудового кодекса Российской Федерации иностранные граждане, по общему правилу, имеют право вступать в трудовые отношения в качестве работников по достижении ими возраста восемнадцати лет (часть третья); между работником, являющимся иностранным гражданином, и работодателем заключается трудовой договор на неопределенный срок, а в случаях, предусмотренных статьей 59 данного Кодекса, – срочный трудовой договор (часть пятая). Оформление трудового договора с иностранным гражданином осуществляется по общим правилам, предусмотренным статьей 67 данного Кодекса, согласно которой трудовой договор заключается в письменной форме, составляется в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами (часть первая); трудовой договор, не оформленный в письменной форме, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома 15 или по поручению работодателя или его уполномоченного на это представителя; при фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех рабочих дней со дня фактического допущения работника к работе (часть вторая). Как неоднократно указывал

5. В целях охраны установленного правопорядка в области трудовой миграции федеральный законодатель, действуя в рамках дискреционных полномочий, установил в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях административную ответственность за нарушение правил использования иностранной рабочей силы. Такая ответственность предусмотрена, в частности, статьей 18.15 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства» данного Кодекса, нормы которой направлены на обеспечение соблюдения правил привлечения указанной категории лиц к осуществлению трудовой деятельности на территории Российской Федерации и не предполагают возможности произвольного возложения административной ответственности без установления вины лица в совершении правонарушения, а также иных обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении (статья 26.1 данного Кодекса), в том числе позволяющих квалифицировать действия (бездействие) субъекта в качестве административного правонарушения (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года


ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать взаимосвязанные часть вторую статьи 67 Трудового кодекса Российской Федерации и абзац первый пункта 8 статьи 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они не предполагают: возложения на работодателя, привлекающего и использующего для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, обязанности по уведомлению территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в субъекте Российской Федерации, на территории которого данный иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, о поручении такому иностранному гражданину работы, не предусмотренной заключенным с ним трудовым договором и отличной от указанной в направленном в соответствующий орган уведомлении о его заключении, а также об изменении определенного в трудовом договоре адреса, по которому осуществляется трудовая деятельность; привлечения названного работодателя к административной ответственности за неуведомление территориального органа федерального 22 органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, о поручении иностранному гражданину работы, не предусмотренной заключенным с ним трудовым договором и отличной от указанной в направленном в соответствующий орган уведомлении о его заключении, а также об изменении определенного в трудовом договоре адреса, по которому осуществляется трудовая деятельность.

2. Конституционно-правовой смысл части второй статьи 67 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца первого пункта 8 статьи 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

3. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности пункта 1 примечаний к статье 18.15 КоАП Российской Федерации.

4. Правоприменительные решения по делу гражданки Викторовой Александры Александровны, основанные на части второй статьи 67 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаце первом пункта 8 статьи 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с их конституционно- правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой 23 информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».