1. Статьей 23 Федерального закона от 14 октября 2014 года № 307-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» статья 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации дополнена частью 41, согласно которой правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (пункт 2), а в часть 1 статьи 32 данного Кодекса внесено изменение, уточняющее, что правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 данного Кодекса (пункт 1). Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 373-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2017 года, приведенное регулирование распространено также на город федерального значения Севастополь. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, обратившееся в
2. Определяющая предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов статья 72 (часть 1) Конституции Российской Федерации специального указания на законодательство о градостроительной деятельности не содержит, однако, как ранее отмечал
3. Регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2003 года № 387- О, от 15 июля 2010 года
3.1. Нормативное регулирование застройки территорий городских и сельских поселений, как следует из Градостроительного кодекса Российской 10 Федерации, должно осуществляться в соответствии с данным Кодексом и основанными на его положениях актами территориального планирования и градостроительного зонирования. Территориальное планирование, под которым в данном Кодексе понимается планирование развития территорий (пункт 2 статьи 1), направлено, как следует из его статьи 9, на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1); к документам территориального планирования относятся схемы территориального планирования и генеральные планы (части 10 и 11). Градостроительное зонирование, согласно пункту 6 статьи 1 данного Кодекса, это разделение территорий городов и других муниципальных образований на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов, а к документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки – документ, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1). В правила землепользования и застройки наряду с правовыми нормами включаются также карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты – нормативные ограничения градостроительной деятельности, вводимые в зависимости от целей использования земельных участков (жилые, торговые, 11 промышленные и т.д.), их размеров, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Правила землепользования и застройки, устанавливающие допускаемые нормативы строительной деятельности в той или иной территориальной зоне, разрабатываются и утверждаются на основании Градостроительного кодекса Российской Федерации и соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации. При этом, как следует из статьи 31 данного Кодекса во взаимосвязи с его статьей 63, порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки, инициатива разработки которого исходит от органов исполнительной власти, в городах федерального значения аналогичен предусмотренному для других субъектов Российской Федерации. При таких обстоятельствах и учитывая особенности территориального устройства городов федерального значения, возложение федеральным законодателем утверждения правил землепользования и застройки в городах федерального значения на исполнительно-распорядительный орган государственной власти данных субъектов Российской Федерации, а не на его законодательный (представительный) орган или – в отличие от других субъектов Российской Федерации – на представительный орган местного самоуправления само по себе, притом что за законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения сохранено правомочие по изданию законов в сфере градостроительной деятельности в порядке конкретизации положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, не может рассматриваться как недопустимое с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную и исполнительную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. 12
3.2. Согласно Конституции Российской Федерации, ее статье 5, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации (часть 1); во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой (часть 4). Конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, обусловливающее необходимость соблюдения баланса интересов и внедрения общефедеральных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации, не исключает, однако, возможность определенных особенностей их правового статуса, связанных с факторами исторического, национального, территориального и иного характера, что, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 июля 1996 года
4. Как следует из Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки, так же как и документы территориального планирования, разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую 14 среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия и т.д. (статьи 1, 30, 31, 32 и др.). Соответственно, утверждение правил землепользования и застройки является важным фактором, определяющим возможность и условия привлечения инвестиций в капитальные вложения для ведения на конкретных городских территориях строительной и другой экономической деятельности. С учетом природы городов федерального значения как центров социально- экономического и культурного развития федеральные органы государственной власти особо заинтересованы в том, чтобы в данных субъектах Российской Федерации для этого были созданы все условия. Вместе с тем при введении статьей 23 Федерального закона от 14 октября 2014 года № 307-ФЗ нового правового регулирования порядка утверждения правил землепользования и застройки в городах федерального значения федеральный законодатель, принимая во внимание указанные конституционно значимые цели, влияющие на градостроительную деятельность на территории данных субъектов Российской Федерации, не мог не учитывать в том числе опыт их собственного правового регулирования в сфере градостроительной деятельности. В связи с этим возложение на высшие исполнительные органы государственной власти городов федерального значения полномочия по утверждению правил землепользования и застройки, включая карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, которые по своей правовой природе и содержанию в большей мере относятся к нормативным актам исполнительно-распорядительного характера, не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации и как несоразмерное вторжение федерального законодателя в их компетенцию – при том, однако, условии, что высшие законодательные (представительные) органы государственной власти городов федерального значения правомочны оказывать регулирующее воздействие на само содержание правил 15 землепользования и застройки посредством издания собственных нормативных актов. Такие возможности действующим законодательством о градостроительной деятельности предусмотрены. Прежде всего, в силу статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить данному Кодексу, законодатель субъекта Российской Федерации – города федерального значения имеет возможность в рамках собственного правового регулирования влиять на содержание наиболее важных элементов правил землепользования и застройки, т.е. он не лишен возможности определять в принципиальном плане элементы содержания этих правил. Тем самым законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения в рамках нового порядка утверждения правил землепользования и застройки гарантируется правомочие по принятию законов и других нормативных правовых актов в градостроительной сфере в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конкретизирующими ее положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации и других федеральных законов. Это означает, что в системе действующего правового регулирования законодательные (представительные) органы городов федерального значения вправе не только принимать законы, которые, содержательно не подменяя правила землепользования и застройки, образуют нормативно ориентирующую основу в отношении порядка их принятия, структуры и содержания, но и осуществлять контроль за исполнением таких законов. Применительно к генеральным планам городов федерального значения, которые являются документами территориального планирования данных субъектов Российской Федерации, часть 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает, что они утверждаются 16 законодательными (представительными) органами городов федерального значения. Согласно Федеральному закону от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» за ними же сохраняется право утверждения режимов и границы зон охраны объектов культурного наследия и требований к градостроительным регламентам; в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного значения такое утверждение осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34). В частности, Законом Санкт-Петербурга от 12 июля 2007 года № 333-64 «Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге» решение данного вопроса отнесено к компетенции Законодательного Собрания Санкт- Петербурга (пункт 11 статьи 3). Тем самым в рамках действующего федерального и регионального законодательного регулирования законодательные (представительные) органы городов федерального значения могут не только влиять на содержание правил землепользования и застройки, но и фактически в определенной части их устанавливать. Кроме того, само по себе наделение высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения правомочием по утверждению правил землепользования и застройки, вопреки утверждению заявителя по настоящему делу, не исключает в качестве элементов механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях законодательных и исполнительных органов работу депутатов с населением, парламентские дискуссии и обсуждения, возможность законодательной (представительной) власти оказывать серьезное влияние на процедуру и содержание правил и осуществлять последующий контроль за исполнением данного акта, а следовательно, не может рассматриваться как несовместимое с конституционным принципом разделения властей. 17 При введении нового порядка утверждения правил землепользования и застройки для городов федерального значения федеральный законодатель сохранил в главе 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации в неизменном виде единую процедуру подготовки правил землепользования и застройки и внесения в них изменений, порядок установления территориальных зон и другие правила градостроительного зонирования применительно как к городам федерального значения, так и к остальным субъектам Российской Федерации, в которых право утверждения правил возложено на представительные органы местного самоуправления. Существенная роль в этой процедуре отводится комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (часть 6 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения может быть гарантировано участие в работе комиссии представителей его законодательного (представительного) органа государственной власти. Так, согласно пункту 4 статьи 9 Градостроительного кодекса города Москвы в состав городской комиссии должны входить депутаты Московской городской Думы, а согласно статье 13 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» в число членов комиссии по решению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга включаются пять его депутатов. Кроме того, в соответствии с требованиями статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации при получении проекта правил землепользования и застройки уполномоченным органом в срок не позднее чем через десять дней со дня его получения принимается решение о проведении публичных слушаний по этому проекту; продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, которые проводятся комиссией по землепользованию и застройке, составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня его опубликования. 18 Тем самым в процесс подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, представляющий собой многоэтапную взаимосвязанную процедуру нормотворческой деятельности подзаконного уровня, вовлечены лица, выражающие как государственные, так и общественные интересы. Особенностью данной процедуры является использование такого общественного института, как публичные слушания, что предполагает учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности на соответствующей территории. В результате такого взаимодействия реализуется один из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности – участие в осуществлении градостроительной деятельности граждан и их объединений и обеспечение такого участия, притом что физические и юридические лица, не согласные с решением об утверждении правил землепользования и застройки, вправе оспорить его в судебном порядке (пункт 5 статьи 2 и пункт 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Таким образом, часть 41 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации – городов федерального значения утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации, не препятствует их законодательным (представительным) органам при осуществлении законодательного регулирования градостроительной деятельности устанавливать в пределах своей компетенции в системе разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации и в пределах полномочий субъекта Российской Федерации нормы, влияющие на содержание правил землепользования и застройки, в том числе обязывающие вносить в данные правила изменения и дополнения. Данное регулирование, будучи обусловленным спецификой градостроительной деятельности
5. Согласно Конституции Российской Федерации принятие и изменение федеральных законов, будучи предметом ведения Российской Федерации (статья 71, пункт «а»), относится к компетенции Государственной Думы, которую она реализует как в сфере ведения Российской Федерации, так и в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 76, части 1 и 2; статья 105, часть 1). При осуществлении своих законодательных полномочий Государственная Дума обязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, причем не только прямо закрепленный статьями 104– 108 Конституции Российской Федерации, но и вытекающий из иных ее положений, конкретизированных в Регламенте Государственной Думы, наличие которого рассматривается Конституцией Российской Федерации в качестве обязательного условия организации парламентской деятельности (статья 101, часть 4). Соответственно, Федеральный закон от 14 октября 2014 года № 307-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», как вносящий изменения в федеральные законы, регулирующие предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, должен был приниматься Государственной Думой в надлежащей процедуре.
5.1. Оценивая конституционность законодательных актов, регулирующих предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по порядку их принятия, в том числе в связи с несоблюдением 20 Государственной Думой требований Регламента Государственной Думы, выразившимся в несвоевременном направлении соответствующего законопроекта для представления отзывов в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в изменении концепции законопроекта во втором чтении,
5.2. В соответствии с Регламентом Государственной Думы проект федерального закона № 310190-6 (который впоследствии был принят как Федеральный закон от 14 октября 2014 года № 307-ФЗ), как относящегося к предметам совместного ведения, до его внесения на рассмотрение Государственной Думы и после принятия в первом чтении направлялся законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Поправка с предложением включить в законопроект статью 23 появилась в его тексте, который был подготовлен ко второму чтению и направление которого в субъекты Российской Федерации на этой стадии рассмотрения законопроектов Регламентом Государственной Думы не предусмотрено. Таким образом, текст законопроекта, принятого в первом чтении, в процедуре внесения в него поправок был дополнен новой статьей, не объединенной с ним единой целью и при этом регулирующей вопросы, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, 23 что предполагает направление соответствующего законопроекта в субъекты Российской Федерации для согласования законодательных инициатив, затрагивающих их интересы, в контексте принципа равноправия субъектов Российской Федерации (статья 5, части 1 и 4, Конституции Российской Федерации). Это позволяет констатировать, что в данном случае имело место некоторое отступление от установленных Регламентом Государственной Думы правил принятия федеральных законов. В то же время, учитывая, что при обсуждении законопроекта во втором чтении каких-либо замечаний по поводу внесенной поправки депутатами сделано не было, Конституционный Суд Российской Федерации приходит к выводу, что такое отступление – с точки зрения требований, непосредственно предусмотренных Конституцией Российской Федерации, – не оказало определяющего влияния на принятие депутатами Государственной Думы и одобрение членами Совета Федерации решения, которое отражает действительную волю Федерального Собрания. Также следует иметь в виду, что Федеральный закон от 14 октября 2014 года № 307-ФЗ за время своего действия в правовом пространстве Российской Федерации уже оказал регулирующее влияние на систему соответствующих правоотношений. При таких обстоятельствах
1. Мною разделяются содержащиеся в резолютивной части Постановления выводы о конституционности отдельных изменений Градостроительного кодекса Российской Федерации, внесенных оспариваемым Законодательным Собранием Санкт-Петербурга Федеральным законом в 2014 году. Законотворческие процедуры, урегулированные в Регламенте Государственной Думы, различаются по степени их важности, и это различие учитывается в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» в правилах, определяющих допустимость запроса о проверке конституционности нормативных актов и пределы проверки при оценке соответствия этих актов Конституции Российской Федерации по порядку их принятия, опубликования и введения в действие (статьи 85 и 86).
1.1. Конституция Российской Федерации и Регламент Государственной Думы не предъявляют дополнительных требований к законопроектам, вносящим изменения одновременно в кодифицированный и обычный законодательные акты. Вместе с тем
1.2. Действующее законодательство не устанавливает обязательности разработки концепции каждого законопроекта, необходимости введения в его текст преамбулы и не определяет критериев полноты и качества пояснительной записки к законопроекту. Вместе с тем
2. Оспариваемые нормы, сами по себе имеющие сугубо компетенционный характер – перераспределяющие полномочия органов, относящихся к разным ветвям власти, опосредованно затрагивают права, гарантируемые каждому в качестве основных субъективных прав личности, и баланс таких прав, когда они имеют разнонаправленное действие (статья 17, часть 3; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), поскольку предусматриваемые в составе правил землепользования и застройки территориальные зоны и градостроительные регламенты, в неразрывном единстве с их общей частью, предопределяют технико-экономические показатели земельного участка, допустимые виды разрешенного использования земельных участков, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Вне всяких сомнений, утверждение (изменение) правил землепользования и застройки устанавливает рамки дозволенного распоряжения лицом своим имуществом, т.е. затрагивает интересы частных собственников и иных правообладателей в инвестировании своих средств в 32 земельные участки и объекты капитального строительства (статья 35, часть 2, Конституции Российской Федерации). В то же самое время оно влияет на возможность реализации гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав на жилище (статья 40, часть 1), на благоприятную окружающую среду (статьи 36 и 42), на доступ к культурным ценностям (статья 44, часть 2), на социальную защиту посредством развития системы социальных служб (статья 7, часть 2), на свободное передвижение и выбор места проживания (статья 27, часть 1), т.е. права всех жителей населенного пункта. То, что решения, принимаемые органами публичной власти в градостроительной сфере, в частности при осуществлении ими полномочий по комплексному социально-экономическому развитию территорий, затрагивают указанные и иные конституционные права, особенно в мегаполисах, принимая во внимание значительное число жителей и наличие объективных логистических и инфраструктурных проблем, признается самим Конституционным Судом Российской Федерации (Определение от 6 октября 2015 года
2.1. Подготовка проекта правил землепользования и застройки – вне зависимости от вида публично-территориального образования и от субъекта, утверждающего эти правила, – имеет в качестве своего непременного этапа проведение публичных слушаний. Не затрагивая вопрос о качестве правовых процедур, предусмотренных для проведения слушаний и учета их результата, поскольку это не является предметом настоящего дела, можно отметить 34 правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о природе этого института: «Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам» (Определение от 15 июля 2010 года
2.2. Оспоренная норма по своему содержанию имеет целью изменить орган государственной власти в городах федерального значения – субъектах Российской Федерации, который уполномочен утверждать правила землепользования и застройки, с органа законодательного 36 (представительного) на орган исполнительный, поэтому возникает вопрос о том, как это изменение отразится на соблюдении режима законности, в том числе конституционной, утверждаемой статьей 15 Конституции Российской Федерации. Происходит «понижение» юридического статуса правил землепользования и застройки в сравнении с имевшим место ранее (из ранга актов статутного характера перевод их в разряд подзаконных актов), а значит, перераспределение нормотворческих и контрольных компетенций между законодательным (представительным) и исполнительным органами власти. Очевидно, что, лишаясь возможности утверждать указанный документ, законодательный орган по меньшей мере лишается и возможности вносить в него изменения, актуализировать, поскольку, исходя из простой логики «кто уполномочен на большее, тот уполномочен и на меньшее», таким правом наделяется принимающий его орган – правительство субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Градостроительного кодекса города Москвы и статья 12 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге»). Можно предположить также, что в связи с изменением статуса правил землепользования и застройки с законодательного на подзаконный не обеспечивается более безусловный приоритет этого акта перед актами регионального правительства (в силу правил о подчинении нижестоящих по юридической силе актов вышестоящим), поскольку в случае возникновения коллизий действуют обычные правила «последующий акт отменяет предыдущие», а, кроме того, приоритетными признаются нормы того акта, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений. Иными словами, принятие важнейших градостроительных решений об использовании участков и строений на них может осуществляться в режиме «ручного управления». Между тем, учитывая, что выбор органа, ответственного за утверждение того или иного акта, должен быть производен от природы регулирования, 37
2.3. Основной довод, который выдвигался некоторыми участниками конституционного судопроизводства, состоял в том, что в результате принятия обжалуемых поправок полномочия между законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации оказались уравновешены, учитывая, что за первыми остается полномочие по принятию генерального плана. Вместе с тем и ранее такое рассредоточение полномочий между ветвями власти имело место. Как указывается в литературе применительно к актам планирования вообще, «определенное в качестве правила разделение процедуры утверждения плана является разумным: разделение заслушивающих и утверждающих план органов должно, среди прочего, гарантировать, что все значимые для оценки плана точки зрения будут учтены и проверены» и также «может противостоять подозрению в договоренности между подающими заявку и дающими разрешение субъектами публичного управления». 1 Представляется, что именно это обстоятельство не было в полной мере учтено федеральным законодателем. Кроме того, правила землепользования и застройки имеют своей целью создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного 1 Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие / Пер. с нем. М.: Юрист, 2000. С. 451. 39 наследия (пункт 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и одновременно создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 4 части 1 той же статьи). Эти цели, как видно, находятся в состоянии некоторой напряженности, поэтому в политике градостроительного регулирования неизбежно сочетание нескольких условных начал: статических и общих (фиксация существующего положения в отношении целой территориальной зоны и на продолжительную перспективу) – динамических и частных (внесение оперативных изменений в отношении определенных участков сообразно насущной необходимости). Выражением первого начала служит усложненный порядок разработки, публичного обсуждения и утверждения правил землепользования и застройки, в котором главенствующая роль отводилась представительному (законодательному) органу. Средством достижения второго начала сегодня служат такие специфические институты, как предоставление разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков или объектов капитального строительства, на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые относятся к полномочиям именно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 7 Градостроительного кодекса города Москвы и статья 13 Закона Санкт- Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге»). Что же касается внесения изменений в принятые ранее правила землепользования и застройки, то оспариваемые поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации вроде бы призваны были обеспечить оперативность этого процесса. Этот довод также может быть поставлен под сомнение. Согласно части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном 40 его статьями 31 и 32, – иными словами, с соблюдением всех основных этапов и процедур, включая, безусловно, разработку поправок компетентным органом и проведение публичных слушаний на соответствующей территории. Так что основные издержки правотворческого процесса (как финансовые, организационные, так и временные) возникают не из самого утверждения правил землепользования и застройки, а, скорее, в связи с их разработкой и обсуждением. При этом законы в области градостроительной деятельности Москвы и Санкт-Петербурга не содержали ограничений периодичности, с которой возможно внесение изменений в правила землепользования и застройки представительными органами, как это предусмотрено в некоторых муниципальных образованиях (например, решение Совета депутатов Волосовского городского поселения Ленинградской области от 15 марта 2013 года № 204). Таким образом, любые доводы о том, что утратившие силу нормы препятствовали своевременному рассмотрению вопроса об изменении правил землепользования и застройки в городах федерального значения законодательными органами (что является не только их правом, но и обязанностью), остаются предположением и нуждаются в дополнительной проверке. К сказанному остается добавить универсальную правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, в силу которой цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (Постановление от 18 февраля 2000 года
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства 25 Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».